关于对人大及其常委会实施法律监督的思考

    法律监督是人大及其常委会多年来在工作实践中，逐步探索积累的一种行之有效地法律监督形式。开展法律监督的目的旨在保证《宪法》、法律、法规以及上级和本级人民代表大会及其常委会的决议、决定在本行政区域内的遵守和执行，促进行政机关依法行政，司法机关公正司法。是国家权力机关对国家司法机关、行政机关依法行政、公正司法活动及公务员的职务行为所实施的最高权力监督。 
    一、法律监督的法律依据 
    人大及其常委会如何准确的实施法律监督，很长一段时间以来，法学界对此议论不一，“一府两院”各抒己见，人大常委会内部也有不同的反响。主要表现：一是执法违法案例逐年下降，有法不依，执法不严，违法不究的问题已被控制，以言代法，以权压法，徇私枉法，执法犯法的个案很少出现；二是司法违法问题由上级法院纠正，最高人民法院还有司法解释；三是检察机关实施的法律监督，归上级检察机关直接领导和纠正。客观现行体制中的指导与被指导关系，领导与被领导关系，给地方人大实施法律监督权带来了新的研究课题。笔者认为，人大及其常委会对法律实施监督是法律赋予人大及其常委会监督职权的内容之一。其理由是：第一，法律监督是人大及其常委会贯彻落实《宪法》的需要。社会主义《宪法》是无产阶级革命的产物，是工人阶级夺取政权以后，像任何阶级一样，通过改变所有制和实行新《宪法》来掌握和保持政权，巩固政权。1954年1月，以毛泽东为首，以《共同纲领》为基础的《宪法》起草，由第一届全国人大第一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法》的诞生，讫今55年，修改7次，其中重大修改4次。始终将人大的权力、地位、作用写进了《宪法》的重要章节，负于了重要职权。《宪法》第五十八条，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权；第六十七条，解释宪法监督宪法的实施；第九十六条，地方各级人民代表大会是国家权力机关；第一百零四条，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的各方面工作的重大事项，监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。人大及其常委会的重要职责，按照《宪法》的规定和负于的权力，解释《宪法》、监督《宪法》在本行政区域的贯彻和执行。第二，法律监督是人大及其常委会实施监督职权的需要。《宪法》第二条，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第三条、第二项，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。同时，《宪法》还规定，公民对国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家权力机关提出申诉，控告和检举的权利，这是法律依据，是《宪法》赋予人大及其常委会监督权力的必然内涵。人大及其常委会对“一府两院”的工作实施监督，理所当然的受理人民群众对这些国家机关的申诉、控告和检举。人民群众的申诉、控告或检举，一般情况下都是针对具体涉法案件提出来的，如果人大对法律的监督不能直接，那么人大对“一府两院”工作的监督职权很可能流于形式，将会使人大监督失去载体，监督职权就有可能落空。第三，法律监督是人大及其常委会实施监督形式的需要。《宪法》和法律赋予人大及其常委会非常重要的职权，人大在政治上、法律上位高权重，在实际工作中应该依法全面履行职权，真心树立起政治上、法律上应有的权威形象。克服“有权不敢用”、“有权不会用”的问题。对法律规定的职权要弃而不舍的用好、用活、用足。因此，《宪法》和法律赋予的职权用不好，还怎么去实施法律监督？人大及其常委会实施法律监督不应该误解和盲目地追求法律上没有的，规定上未定的，与实际相悖的工作。实施法律监督应该在《宪法》和法律范围内探索和创新，在过去工作的基础上用好《宪法》和法律赋予的职权，把握好有效、有力、有权、有威的监督原则。第四，法律监督是人大及其常委会贯彻实施《监督法》的需要。面对新形式、新要求、新的发展模式，人大及其常委会应把依法履行监督职权放在重要工作内容去落实，和国家机关一起学习《监督法》和人民代表大会制，一起制定互相联系，自觉接受监督的相关办法和规定，处理好监督与被监督的关系；指导与被指导的关系；领导与被领导的关系；并在实践中不断完善，从而使监督程序正常化。在实际工作中，根据县委每年工作重点，对相关部门的专业法律贯彻实施情况进行监督。《监督法》第五条规定：各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进依法行政，公正司法。具体应采取以下三条措施：一是组织人大代表定期或不定期对公、检、法执法情况进行视察。二是组织县人大常委会及其组成人员对“一府两院”贯彻实施法律法规情况进行检查。三是对“一府两院”制定出台的决定、规定、办法等事项进行审议，促进“一府两院”及时向人大常委会报告。 
    二、法律监督的法律规范 
    根据《宪法》和《地方组织法》的规定，人大监督的对象是各级人民代表大会及其常委会产生的，并向它负责的国家行政、审判、检察机关及其工作人员。据此，人大法律监督的范围应是发生在国家行政、审判、检察机关及其工作人员中所办理的案件。“一府两院”在其职权范围内处理的案件很多，因多方面的原因，在现阶段违法案件在所难免，但是人大及其常委会不可能，也没有必要对每个违法案件进行直接监督。依据《监督法》、湖北省实施《监督法办法》和司法机关办理案件实施监督的规定，法律监督的具体范围应界定以下几个方面： 
    （一）已经发生法律效力的判决、裁定、决定，在认定事实或者适用法律上确有错误，申诉人依法提出申诉后，有关机关未依法纠正的； 
    （二）审判机关、检察机关、行政执法机关违反法定程序，实体界定不清，越权办案，或者违法实施处罚、违法采取强制措施等，当事人依法提出后，有关机关未依法纠正的； 
    （三）审判机关、检察机关、行政执法机关的工作人员滥用职权，徇私枉法，刑讯逼供，随意动用警械等，当事人依法提出后，有关机关未依法纠正的； 
    （四）“一府两院”依照法律的条件和程序认定的冤、假、错案件，依法应追究有关机关责任人的责任，有关机关未依法追究的； 
    （五）其它有重大影响而应当依法实施法律监督的条件。 
    三、法律监督的法律原则 
    根据国家权力机关的性质、地位、作用，法定职权和工作特点，人大及其常委会在实施法律监督的过程中，应切实坚持以下基本原则： 
    （一）依法监督的原则。人大及其常委会监督的职责和范围是《宪法》、《监督法》和法律规定的，离开了《宪法》、《监督法》、法律和法规，监督就失去了依据。人大及其常委会实施法律监督的对象、范围、内容、方式等，都要符合《宪法》、《监督法》、法律和法规的规定，只能在法律规定的范围内，以事实为依据，以法律为准绳实施法律监督。人大及其常委会也只能坚持严格依法监督，才具有依法监督的权威性，才能提高依法监督实效。 
    （二）集体行使职权的原则。人大常委会行使职权的法律依据，《宪法》第三条，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。《监督法》第四条，各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。就是集体审议决定问题，监督办法的确定，监督行为的实施，经过集体讨论，会议表决来决定，人大及其常委会组成人员，人大代表个人有权对决定提出个人意见，不受法律追究，但不能代替人大及其常委会依法行使个人监督权。 
    （三）事后监督的原则。人大及其常委会实施法律监督，主要是事后监督。审判机关、检察机关、行政执法机关所作出的判决、裁定和决定，在未发生法律效力之前所出现的违法行为，应通过“一府两院”内部监督制约机制，依照法定程序自行纠正。人大及其常委会、工作委员会如果“提前介入”会有“越权”和“干预”之嫌，达不到法律监督的效果。 
    （四）不直接处理案件的原则。人大及其常委会不具有直接处理具体案件的职能，实施法律监督的最终环节是由审判机关、检察机关、行政执法机关按照法定程序和实体纠正违法的案件，人大及其常委会不代行审判权、检察权和行政执法权。因此，法律监督是人大及其常委会实施法律监督的手段，督促法律法规的贯彻实施，达到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的目的。 
    （五）监督重大违法案件的原则。人大及其常委会实施法律监督，按照《监督法》第八条：各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益，社会普遍关注的重大问题……。对社会影响大，群众反映强烈，可能有重大违法的案件。如果事无巨细，件件都去过问，案案都要监督，不仅没有精力，也没有必要，而且容易越俎代庖，起不到支持，促进的作用，相反，干扰了“一府两院”的正常工作和办案。对违法案件的监督，其职能来源于权力制约的一般原理和监督权力的自身性质。法律监督是人民群众监督手段的扩展，也是监督方式具体化、法律化。是人民代表大会及其常委会对“一府两院”及其工作人员行政执法和司法活动中出现的特别重大典型违法案件和法律实施的突出事件依法进行的，具有最终法律效力。 
    四、法律监督的法律方式 
    依据《宪法》、《监督法》和有关法律关于法律监督程序和原则规定，人大及其常委会实施法律监督，一般通过四步走的方式进行。第一步搜集线索。人大常委会通过信访接待，受理当事人的申诉、控告或检举，开展视察，执法检查，工作评议等活动，发现涉及人大及其常委会监督范围内的涉法案件，由人大相关专门委员会或人大常委会工作机构进行分析研究，提出意见，提请主任会议审议决定；第二步确定案件。主任会议根据有关专门委员会或人大常委会有关工作机构的意见，确定是否作为违法案件进行监督；第三步督办调查。根据主任会议确定的案件，组织有关专门委员会或人大常委会有关机构进行调查。案情重大、情况复杂的涉法案件，主任会议应提请人大常委会会议决定成立特定问题调查组进行调查，主任会议听取调查后，应提出违法案件实施监督的议案，提请审议；第四步常委会审议。提请审议的议案，人大常委会应先听取人大有关专门委员会或人大常委会有关工作机构对案件调查的情况及处理的建议意见，会议经过审议认为确属冤、假、错案或有违法情况的，徇私枉法裁判不公的，影响较大的，依法作出相应的决定，督促有关执法机关依法纠正，并按执法责任制，执法违法责任追究制追究其违法案件有关单位和责任人的责任。

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