退耕还林工程建设的困难与思考

竹溪县地处鄂西北边陲，是国家级贫困县，同时也是国家南水北调中线工程重要水源区。也是退耕还林工程示范县,自2000年实施退耕还林工程建设以来，按照国家“巩固成果，确保质量，完善政策，稳步推进”的总体要求，强化工程管理和工作指导，狠抓成果巩固和后续发展工作，保障了广大退耕农户的利益，维护了社会经济健康发展，促进了退耕还林工程稳步推进。工程的实施为我们山区农村带来了一场深刻的变革，对全县国民经济的发展产生了深远的影响。不仅有力促进了国土绿化进程，减轻了水土流失等生态灾害，还为增加农民收入，促进扶贫济困，加快产业结构调整和转移农村剩余劳动力，保障和提高农业综合生产能力，促进农村生产生活条件改善和思想观念的转变和农村经济发展创造了更加广阔的空间。同时，也显现出退耕任务调减与农民进一步需求、成果巩固仍面临压力大、管护任务繁重等问题，都需要及时采取对策加以解决。

一、退耕还林工程建设成效

经过七年的退耕林建设，本县取得了显著的社会经济效益和生态效益。随着退耕还林巩固成果政策的进一步完善，工程实施对加快生态建设，推动山区经济发展起到了积极推动作用。

（一）社会经济效益

1.生态意识显著增强

通过退耕还林工程的实施，人们充分认识到生态环境建设对国家的生态安全、经济和社会可持续发展乃至人类生存的基础性地位和重要作用，增强了社会各界和广大农民关心支持和投入生态环境建设的积极性，极大地推动了生态环境建设工作。

2.产业结构调整加快

全县茶叶支柱产业得到了退耕还林政策补助的支持，发展迅速。全县茶园面积由过去的4万亩茶园发展到16万亩，茶叶总产量由过去30多万公斤增长到100万公斤。全县15个乡镇中，13个乡镇建有茶叶基地，初步形成了三大茶叶经济带。兴建以木瓜、香橼、黄柏、花椒为主的特色产业基地5000亩，农村产业结构趋于优化，为县域经济可持续发展奠定了坚实地基础。

3.水电产业蓬勃发展

截止2006年底，全县森林覆盖率达63.5%，森林蓄积量达到1051万立方米，分别比2000年上升5.5%和16.7%。良好的生态环境吸引了众多客商到竹溪投资置业，特别是水电开发有了重大突破，自2003年以来，已建成投产的电站34座，总装机达到4.9万千瓦。到2008年，全县水电站将达到50座，总装机容量达到50万千瓦，年发电能力达到16亿千瓦时，实现经济收入6亿多元。

4.广大农民得到实惠

7年来退耕还林工程建设累计争取国家投资22549.64万元，有40000多农户近15万人从中直接受益，平均每户领取补助粮食现金近5000元。有4.3万人从日落劳作的种植业中解脱出来，走上发家致富的打工之路，2006年全县实现打工经济收入达到3.65亿元。监测村每年争取国家政策补助25.2万元，人均补助243元，占人均总收入的11%；监测村有293人从土地耕作中解放出来，实现打工收入295.9万元，占全村地方总收入的45%。

5.退耕脱贫效果明显

退耕还林释放了农村劳动力，促进了农明增收，贫困人口及贫困人口发生率逐步下降。2007年，外出务工劳力达4.5 万人，打工收入达36000万元。2007年底贫困人口为8.9万人，比1999减少3万人。10个监测农户中就有4个农户，由于工程实施实现了脱贫致富，解放5个劳动力走上打工致富路，年实现打工收入48000元。

(二)生态效益

退耕还林工程的实施使工程区有林地面积增加，森林环境服务功能增强，森林生态系统得到有效恢复，局部生态环境得到明显改善。

1.水土流失得到有效遏制

监测结果表明，通过七年退耕还林工程建设，工程区有15.5万亩的25度以上的陡坡地到了有效治理。目前，已退耕的陡坡地上植被得到迅速恢复，在与其它治理手段综合作用下，截止2007年底共治理水土流失面积18万亩，水土流失面积由1999年的257万亩降到2007年的239万亩，下降7%。土壤侵蚀模数由1999年的每平方千米2940吨下降到目前的每平方千米2750 吨，每平方千米减少190吨，下降6.9%。

2.生物多样性得到有效保护

自实施退耕还工程建设以来，结合天然林保护工程和自然保护区工程建设，监测区的生态环境得到明显改善，使退耕区的山更绿了、水更清了、环境更美了，生物多样性得到有效保护。境内物种资源丰富，兼有大巴山、秦岭和华中区系成分，现已查明植物187科738属1544种，野生动物24目73科276种，分布有珙桐、红豆杉、银杏、连香、红豆等27种国家二级以上保护树木，有大灵猫、大鲵、棕熊等48种国家重点保护动物。

3.自然灾害明显减轻

退耕还林等生态工程的建设，使林草植被较快恢复，森林覆盖率进一步提高，森林涵养水源、水土保持能力得到加强，旱灾损失得到大幅度减小。我县仅1999年旱灾损失就超过8000万元，平均每年损失近6000万元，按系数0.03计算，工程每年减灾效益就可达20万元。

二、面临的困难与问题

虽然退耕还林工程已发挥了较好的生态、经济和社会效益，实现了资源增量，农民增收，生态增效，经济增长，但从整体上来看，退耕还林的健康发展和成果巩固面临着诸多困难和问题，特别是随着国家计划的大幅度减少和原补助的陆续到期，矛盾和问题更加突出，主要表现在以下几个方面：

（一）任务调减与农民退耕意愿增强矛盾较大

由于近年来国家下达退耕还林指标是一年比一年晚，一年比一年少，又没有一个总体规划，给各地组织实施带来了很多困难。不造林完成不了造林任务，造多了没有任务指标，就必然出现超计划实施的遗留问题。同时，由于退耕还林工程建设深得民心，群众的热情很高，年年都出现超计划实施的情况，计划调减难以满足需求，这些农户由“希望”变成“失望”，对工程管理部门和所在乡政府意见较大，影响了退耕还林工程建设的成果巩固。

（二）后续产业建设的“三缺”问题明显

通过退耕还林工程建设，以茶叶为主的绿色产业基地已初具规模，为绿色产业建设打下了良好的基础。当前“三缺”问题，即缺资金、缺技术、缺设备是绿色产业建设和发展的突出问题。已发展的板栗基地，农民没有资金嫁接、改造；新建的绿色产业基地正处于培育关键时期，特别是茶园，需要大量肥料投入。很多地方采取政府扶持一点，群众自筹一点的办法对重点基地进行了施肥和培育，但施肥次数和施肥量远远还不满足需要，要确保基地建设成效，必须加大投入。绿色产业链条尚未形成，有部分茶园可出产鲜叶，但目前因缺资金和设备，还不具备生产能力，产出收益特别低。

（三）现行退耕还林政策不完善问题突出

国务院办公厅在2005年4月，专门下发了做好“五个结合”的通知，但通知只强调了地方政府责任，没有提出具体可操作的扶持政策，难以落实。各部门之间缺乏有效的协调机制，项目分散难以形成合力，难以从根本上解决好农户吃饭、烧柴、增收等生计问题。同时，由于林业部门只是一个职能部门，县林业局每年退耕还林工作经费每亩约需要2元，但多年来政府一直没有拨付工作经费，林业部门是“掏空家底”来服务，没有一个完善的政策从根本上来解决由于工作经费给基层林业部门带来了巨大的压力。另外，由于在退耕还林试点期间没有科学选择造林树种，为了加强成果巩固很多乡镇对原造林树种进行了改造，导致出现严重的种苗费超支，导致林业种苗部门出现新的债务。

（四）生态治理任务仍然艰巨

截止2007年底，本县25度以上的陡坡地还有近34.4万亩，占在册耕地总面积的62.8%。其中在南水北调重要水源区的治理面积为1.3万亩，因实施工程建设，致使出现野兽严重危害不能耕作的堵坡地有18.5万亩，分别占治理面积的3.7%和53.8%。

三、对策和建议

2007年随着国家退耕还林巩固成果政策的出台，退耕还林工程建设处于在一个关键时期，进一步完善退耕还林相关政策，切实解决退耕还林后续发展，巩固退耕还林成果，对保障退耕农户切身利益、推动退耕还林工程深入发展，充发挥退耕还林工程建设的社会经济效益至关重要。为此，结合工程建设实际提出以下建议：

（一）尽快制定下一步“退耕还林规划”

根据目前生态建设的实际需要和耕地保护的总体要求，今后的退耕还林应根据各地实际需要，要突出重点为治理范围，继续稳步推进，这也是基层群众最迫切的希望。国家应顺应基层干部和群众的要求，尽快制定“退耕还林规划”，确保工程按照规划总体部署，平稳有序的推进。在任务安排上要突出重点，统筹安排，平衡推进。各地要尽快组织土地、农业、林业、水利等部门共同参入地方退耕还规划编制，对规划进行严格评审，将规划任务落实到水土流失严重，农民基本口粮田有保障，工程建设质量较高的区域中。

（二）尽快出台“退耕还林成果巩固管理制度”

退耕还林成果巩固是今后一段时间，退耕还林工程建设最重的建设内容，各地将有一大笔资金投入到工程区，如果能用好每一分钱，将会从根本上解决退耕还林“退得下、稳得住、不反弹、能致富”的问题，如果没有一个很好的资金管理机制，很有可能使这一笔老百姓的生活保障金和退耕还林工程建设的保险金，发挥不了巩固成果的作用，留给我们的仍然是“毁林求生，伐木求财”。要尽快出台退耕还林成果巩固项目实施和管理机制，是退耕还林成果巩固的迫切需要。

(三)尽快启动“退耕还林生态效益补偿制度”

目前，退耕还林大部分生态林都达到幼林郁闭状态，都能充分发挥生态效益作用，对生态脆弱区的生态环境保护发挥了重要作用。为了切实解决生态林经济效益低，管护任务大，特别是对退耕地的病虫鼠害的防治、森林防火、抚育间伐等各项工作的投入，在国家启动公益林生态补偿项目的同时，尽快将退耕还林生态林率先纳入生态效益补偿范畴。同时，也可以保证生态林充分发挥生态保护效益，强化那些为得到政策补助消极被动地进行管护和造林的退耕农户的管护意识。尤其对那些近期不可能有经济收益的生态林，更有必要实行生态公益林补偿制度，保障建设成效。

（四）尽快优化“退耕还林管理工作环境”

一是要提高退耕还林工程建设种苗费投资标准。要切实提高退耕还林建设的质量和成效，保证退耕还林程真正用上良种壮苗，为发展后续产业打下良好的基础，建议种苗费由原来每亩50元提高到100元以；二是切实解决基层工作经费的问题。考虑到退耕还林工程涉及到千家万户和地块分散的特殊性，应将前期工作经费中央工作经费按政策监督拨付到位，并相应提高标准将工作经费由每亩1元提高到2元，并严格要求省级财政按1：1比例配套。

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