我县小城镇建设的现状、存在的问题及对策

    一、我县小城镇建设现状
    竹溪县辖15个镇，其中7个建制镇，8个乡集镇，304个行政村，共计36万人口，城镇化率42%。经过近几年的规划建设，使我县初步形成以县城为轴心、305省道沿线乡镇为轴线、南部山区9乡镇为依托的扇形城乡架构，小城镇规划日趋完善，功能更加合理。县城及小城镇全面完成了第一轮村镇总体规划修订，全县村镇基础设施装备水平得到了提高，自来水、燃气、电信、教育、文化、卫生、有线电视等达到99%普及率，全县各村集镇公路基本硬化，路灯、绿化，美化得到加强，村村通水泥路基本实现全覆盖，投资环境得到明显改善。“十五”期间，全县村镇集体和个人投入建设资金5.2亿元。
    近年来，我县小城镇建设按照乡村集镇化、集镇城市化、城乡一体化的战略发展思路，通过项目支撑、土地置换、规模开发、基础配套等措施，在加大小城镇规模开发的同时，使城镇功能得到大幅提升。特别是以城关为中心、305省道沿线的县河、水坪、中峰、蒋家堰、龙坝为轴线“一线串五珠”的百里长廊城镇带正在迅速形成，以统一房屋样式、统一建筑风格为重点的全县新农村建设格局正在全县展开。以污水处理厂、竹溪公园（广场）、城市道路改造升级为重点的县城建设步伐全面加快，近五年累计完成城镇投资逾2亿元，为前几十年的总和。2007年3月，县委、县政府决定，举全县之力，以新农村建设和村庄集镇整治工作为重点，用三年的时间把305省道沿线建设成为以统一规划、统一建筑风格模式、统一庭院配套建设的新农村 “百里长廊”；以茶叶、魔竽、贡米、蔬菜为主的产业化“百里长廊”；以305省道山、路、河为依托，建设成河边柳、路边树、山边竹、山中花、山上绿的生态“百里长廊”；以挖掘竹溪茶文化为主，建设成为文化“百里长廊”；以竹溪70%的人口居住区为重点，把305省道沿线建设成为社会稳定、人际和谐的民风淳朴“百里长廊”正在全面形成。按此要求，全县上下迅速行动起来，开展了以“百里长廊”建设和村庄集镇综合整治活动，明确县直107个帮扶单位对口帮扶指导沿线6乡镇57村的建设和村容村貌整治工作，建立完善严格的考核奖惩机制，把建设百里生态文化长廊工作全面落到实处。
    如此同时，县委、县政府坚持高起点规划、高标准建设的总体发展思路，邀请省第二测绘院成功进行了总体规划的航空测绘工作，目前百里长廊总体规划正在紧张修编中。县河、水坪、城关、中峰、蒋家堰等乡镇均制订了百里长廊建设区域规划，使百里长廊沿线建设逐步实现有规可依。新洲、兵营两乡镇也结合集镇迁建工作要求，对新集镇进行了高起点规划，目前正按规划进行全面建设。其他乡镇都结合自身实际开展了以集镇基础设施建设、统一房屋样式和统一建筑风格的新农村村庄集镇整治工作，使城镇基础设施更加完善。
    二、存在的问题
　　尽管县委、县政府和各乡镇党委、政府在小城镇建设上采取了很大措施，但受经济环境等方面因素制约，小城镇建设发展缓慢，与周边县、市发展速度相比，我们还存在很大的差距。主要问题归纳为以下几个方面。
    一是土地政策问题。我县基本农田少，绝大部分是坡地和山地，土地十分宝贵。小城镇一般都建在交通比较发达、地势相对平坦的地方。按照目前的土地政策，农民要在小城镇落户建房，宅基地是很大一笔开支，土地部门只算新占地，不算腾出来的原宅基地，如果征用宅基地费用过高，这一道门坎农民就难以愈越。在今后的小城镇建设中能否通盘考虑，用原宅基地抵扣新宅基地。降低小城镇定居门坎，让有限的资金用到新的生产、生活之中。
　　二是建设规模和规划问题。在山区小城镇建设中有一种倾向，一些基层干部在任期内看不到发展希望，缺乏信心，缺乏开拓精神，不能从长远利益着眼、大处着手，只应付日常事务性工作，盲目追求沿国道、省道边上建楼房，以道为街，以楼房多少高矮标榜业绩，而规划布局、公建配套、营造环境、体现特色、确保品位等，才是城市建设的主要职责所在，是首先应该做好的。有的不愿做深入细致的规划工作，不能从小城镇建设的环境、生态、走势出发，做好前期基础工作，急功近利，缺乏科学规划、科学布局，盲目追求规模，造成很多尾巴工程。
　　三是建设资金短缺问题。当前，城镇建设中普遍存在着建设资金短缺的瓶颈，上面没有项目、地方财政困难，单靠财政挤出资金用于城镇基础设施建设无疑是杯水车薪。这是当前城镇建设面临的最为突出的问题。受此影响，小城镇建设过程中出现的垃圾、污水等问题都没有得到有效解决。
　  四是社区建设问题。当前，我县城镇居民居住比较集中，形成了许多居民小区，加强社区建设就显得尤为重要，特别是要加强社区的医疗、环境卫生、社会治安等基础设施建设，为小区居民排忧解难，营造良好的人居环境。社区在管理城市、提高城镇综合服务功能方面的作用还没有发挥出来。
　　五是经营城镇问题。经营土地是经营城市的一个核心内容，但经营城市远不止卖地一项内容。即使卖地，也不是什么地都能卖、多少地都能卖、什么时候都可以卖、用什么形式都可以卖。土地经营必须强调“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，土地出租、出售收益应该全额用于城市的基础设施建设。
    六是城镇管理机构不全、经费紧张问题。目前，除县城的管理、环卫清扫、市场保障等机构较为健全外，各建制镇都没有专业的管理队伍，小城镇管理仅靠地方政府安排1至2人从事公益事业维护及管理工作，日常工作既无管理机构、也无管理经费，以致于基础设施建设迟缓、镇容镇貌管理差。在城区管理上也存在管理经费不足，以罚代管、以费代管的实际问题，制约了城镇管理水平的提高。
    三、对策
    1、严格规划调控机构，坚持一张蓝图划到底。一是要加大小城镇规划科学编制力度，在做好百里长廊总体规划编制的基础上，各乡镇要结合实际编制详细规划和区域发展规划，确保突出地方特色，适宜经济发展；二是严格按规划建设，做到规划一张纸、审批一支笔、建设一盘棋，对新建、扩建、改建项目严格依照规划进行，保证规划指导建设的作用得到全面发挥；三是严格规划监察管理。对违反规划的建设行为要坚决制止，确保不出现违反规划建设的行为。各乡镇也要加大规划建设管理力度，建立完善规划审批机制，确保规划真正落到实处。
    2、转变土地利用方式，盘活土地资产。一是完善土地供应机制。坚持城镇规划与土地总体规划相衔接，对城区和集镇内所有具有储备价值的存量地块进行调查摸底，统一收购地理位置适宜、基础条件好的耕地，对规划区内闲置土地和“退城进郊”置换土地实行储备管理，纳入县级储备库统一经营。二是推进土地有偿使用。健全土地有形市场，设立土地出让、转让大厅，由政府垄断一级市场，放开二、三级市场，对用地行为及土地交易实行扎口把关、有偿使用，对有意向的经营性用地实行招标、拍卖、挂牌出让，形成 “一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的供地格局。三是调整基准地价。科学合理调整中心地区和繁华地段用地性质，根据供求实际和市场行情，合理提高一级地地价标准，解决我县地价过低、土地资产流失问题，达到活化存量土地、提升资产效益的目的。同时，尝试拍卖广告使用权和街路冠名权。
    3、完善总体规划，加强规划建设管理。建议尽快聘请具备一定规划资质的规划设计院，对县城区和305省道集镇进行总规修编，再由县规划部门完善专题规划。借鉴房县城区和竹山集镇规划建设经验，在总体规划的基础上，以土地利用总体规划为依据，对工业小区、住宅小区、主要街道、各类市场和各类公共基础设施等，根据国家的有关规定和技术标准编制详细规划。同时，要进一步完善规划的评审、审查、审批制度，总体规划要严格坚持专家评审论证、人代会审查同意并报县政府批准的科学程序，切实保障规划的权威性和连续性。
    4、健全管理机构，规范城镇管理。城市建设与管理是一项繁杂的系统工程，没有相应的机构来加强城镇管理，根本不可能把城市建设好、管理好。建议：借鉴房县建设局的管理办法，成立城市管理综合执法局，明确为副科级单位，隶属建设局管理，加大城镇规划建设执法管理力度。同时，出台我县个人住宅管理办法，规范私人建房问题，对305省道和规划区内私人建房的，从动工之日起纳入建设系统各相关单位和国土部门管理，直至建成竣工。对违反规划设计和土地规划等要求的，做到随时发现随时制止，并按照《城乡规划法》、《建筑法》等法律法规的规定分别进行相应的处罚。
    5、修改完善管理制度。一是以县委、县政府名义出台《加快城镇化进程的决定》；二是制发和实施《竹溪县创建文明卫生县城实施方案》、《竹溪县城区“门前三包”管理办法》、《竹溪县加快经济适用住房建设意见》、《竹溪县城镇个人建房管理办法》、《竹溪县城区划行归市实施细则》等一系列规定和办法；三是对照《竹溪县城区市容和环境卫生管理办法》，配套相关制度和措施，并严格按制度抓好落实，使规划建设管理工作有序推进。

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