浅议法治政府的构建

    竹溪县地处鄂西北边陲，大巴山脉东段北坡，西接陕西省平利县、镇坪县，南交重庆市巫溪县。全县有15个乡镇，305个行政村，总人口36.2万人，其中农业人口28万人，是国家新一轮扶贫开发工作重点县。
    自改革开放以来，经过“五五”普法的实施，竹溪县民主法制建设取得了长足进步。主要表现在：一是县乡工作人员和村民的法律意识、法律观念增强，依法治县、依法治乡（镇），依法治村的口号在宣传和标语时常出现并努力贯彻。二是各项工作依法思考和依法运行已愈来愈受到重视。三是法律服务机构和途径增加，告状难，难告状的情况基本解决。多年来的法制建设，有力地促进了农民群众在基层政治经济生活中民主权利的行使，充分显示了农村基层民主法制建设在整个社会主义民主政治建设中的重要地位和作用。
    但在新时期还存在不少问题：一是乡村干部及群众的民主法制素质和参与管理的意识和能力还需要进一步增强；二是在决定和管理重大事务上议事不民主，理事无规章，决策无程序的现象还不同程度地存在；三在村务、政务公开方面，农民群众对农村大事参与和监督还缺乏规范；四是有的法律法规在农村没有得到认真的遵守和执行；五是不少农民群众的法律意识和法制观念还很薄弱。解决以上问题，必须加强基层民主法制建设，努力构建法制政府。
    一 、对竹溪县构建法治政府存在问题的分析
   （一）竹溪县民主法制建设的现状决定建构法治政府的进程
  县级政府作为国家政权结构的基层组织，直接面对农村、农业和农民。建设和谐社会的一个重要內容就是建设和谐的社会主义新农村，而建设和谐的社会主义新农村，就不能不加强农村基层民主法制建设，这是贯彻党的依法治国基本方略，建设社会主义新农村的重要组成部分。加强农村法治建设，不断扩大农村基层民主，实现农村各项事业的依法管理，是实施依法治国基本方略，构建和谐农村社会的基础。  
  但是，通过调查，竹溪县在新时期构建法治政府的过程中，问题依然不少，有的甚至还很严重，具体表现在：竹溪县“五五”普法工作虽然取得了明显成效，但离上级的要求和广大人民群众的需求尚有一定差距，法治建设工作任重道远。一是部分干部对普法和依法治理工作缺乏正确的认识。二是村级领导班子法治观念较为淡薄，家长作风色彩较浓，村级财务和集体土地管理不规范。三是广大群众法律知识面窄，依法维护自身权益的主动性差，以访代法的情况仍普遍存在。四是青少年违法犯罪形势严峻。五是基层法律服务和法律援助制度不能完全适应农村社会需要和创建平安竹溪、构建和谐竹溪的需要。六是普法和依法治理工作缺乏完善的监督、考核机制。竹溪县法治建设现状说明，基层法治建设随着经济和社会发展，其任务是十分繁重的，这要求我们把民主法制建设全面落实到农村经济、政治、文化及各项社会事业的决策和管理中去，落实到各项制度和各项实际工作中去，进一步加强依法行政和普法依法治理工作，努力建设有中国特色的农村社会主义政治文明，为构建和谐农村作出应有贡献。    
   （二）构建法治政府必须依法行政
    1、依法行政是依法治国的重要组成部分。党的十五大报告明确指出：“依法治国，是党领导人民依法治理国家的基本方略。”依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对这一基本方略的实行具有决定性的作用。依法行政，是指国家和各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。如果各级行政机关都依法行使职权，依法进行管理，那么，依法治国就有了基本保证。没有依法行政，依法治国就会落空。因此，依法行政是法治国家政府行使行政权力必须遵循的基本准则，也是实现构建法治政府的根本保证。
　　2、依法行政是构建法治政府的关键。党的十五大报告指出：“一切政府机关都必须依法行政”。依法行政是法治的重要原则，也是构建法治政府的关键，因为法治的核心是有效地约束公共权力。构建法治政府的重点是依法治权，治权的重点又在于治行政权力，确保依法行政。依法制约国家机关权力，依法保护公民的合法权益，既是现代法治的宗旨，也是依法治国的价值取向。因此，如何实现依法行政，是构建法治政府的关键所在。另一方面，政府的管理范围，涉及到政治、经济、文化、社会等各个领域，通过领导干部对整个社会生活的规范的、文明的依法管理，不仅使法律法规在全社会得到全面落实和普遍遵守，有助于树起法律的权威，同时也在全社会起到很好的尊重法律、执行法律和遵守法律的示范作用，有助于公民法律意识的普遍提高。只有首先实现行政法制化，各级政府和领导干部严格依照表现为法律形式的人民的意志来治理国家，才能促进法律在国家和社会生活的各个方面得到普遍的切实遵守，真正实现依法治国。
　　3、县乡行政机关依法行政具有重要作用。县乡等基层行政机关处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。其是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。近十多年，尤其是党的十五大以来，党和国家实行依法治国方略，推行依法行政，县乡行政管理逐步朝法治化方向迈进。但是有法不依、执法不严、违法不究、体制不顺等问题依然不容忽视，这些问题依然影响着党群、干群关系，阻碍着社会经济健康发展，若不及时予以解决，将影响到依法治国，建设社会主义法制国家的进程。
   （三）构建法治政府必须进一步推进普法依法治理工作
    全国人大常委会《关于进一步开展法制宣传教育的决议》和五五普法规划，要求县级政府把学法和用法，法制宣传教育和依法治理的实践紧密结合起来，要积极开展地方依法治理工作，逐步实现各项事务管理的法制化，不断提高依法行政、依法管理的水平。行政机关是推进依法治理的一支主力军，同时也是依法规范公共权力的重点对象。
    1、抓好领导的学法用法。构建法治政府，实现依法行政，责任在政府，关键在领导。由于领导干部在社会主义现代化建设和推进依法治国的进程中担负着重要职责，发挥着特殊作用，其法律素质如何，直接关系到党和政府能否依法决策、依法行政和依法管理，进而关系到能否确保“依法治国，建设社会主义法治国家”方略的贯彻实施，所以必须大力提高各级领导干部的法制观念，以提高依法决策、依法管理的意识和能力为目标，抓好领导干部这个“龙头”。牢固树立和维护宪法、法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权，为深化依法治理奠定坚实的思想基础。各级党政领导干部要带头学法、知法、懂法、守法，不断增强法律观念，提高法律素质。要克服特权意识，将自己的一言一行置于法律的约束之中和广大群众的监督之下，不当特殊公民。领导干部学法、用法要健全制度、突出重点、讲究方法。针对领导干部事务繁多，责任重大的特点，要强化中心组学法、党校轮训、学法用法登记、任前法律知识考试、年度学法用法考核检查等制度，并作为干部任职、晋升、奖惩的依据。面对法律知识及条文的繁复，领导干部不可能全面掌握和理解，应把增强各级领导干部法治意识和法律素养、提高运用法律手段管理社会各项事务的能力作为重点。为激发领导干部学法用法的内在动力，要讲究方法，使学法用法能持之以恒地坚持下去，
    2、要努力提高县乡干部的法律素质。县乡干部同人民群众的接触最经常，联系最直接，他们的法律素质如何，关系着党和国家路线、方针、政策的贯彻执行和现代化建设事业的成败，关系着党和国家依法治国方略能否贯彻落实，关系着党的执政能力的强弱。因此，对于每一位县乡干部，无论从事什么工作，职务高低，只有学法、懂法、守法、用法，才能不断提高自身法律素质，提高为人民服务的本领。要提高县乡干部的法律素质，一是采取多种形式学习法律。充分利用各种教育阵地，按“五五”普法规划的要求，对所有县乡干部进行系统的法制教育，以提高队伍的整体素质，促使其彻底摒弃重人治轻法治、重经济建设轻法制建设的陈旧观念，不断增强法律意识和法制观念，严格遵守法律、善于运用法律手段进行管理、依法行政；二是建立法律法规培训制度，要以法规或规章的形式，把县乡干部的法制培训纳入日常管理的范围，力求通过经常性的培训，促使其学法、知法、守法、用法、护法，为严格依法行政奠定基础；三是营造学习法律法规的良好氛围。扎实开展普法教育、注重普法效果，在全社会养成崇高法制、依法行事、自觉履行法定义务的良好习惯，为依法行政创造良好的外部环境。
    3、抓好司法、行政执法人员这个“重头”的学习。由于司法、行政执法人员是直接实施法律的具体者，一是要求他们对国家新修订颁布的政策法规先学一步，做到早理解早掌握；二是要求他们对专业法律法规要在掌握的基础上认真研究加深理解；三是要求他们根据岗位实际需要，全面系统地掌握相关的法律法规。在具体实施上，一是要狠抓学法制度的落实。坚持“一月一法”、“一法一考”、“年度考试”等制度，以坚持自学与集中学习相结合、专题培训与系统学习相结合，提高法律知识水平与增强实际操作能力相结合等方式促进法制宣传教育经常化。二是要严格推行持证上岗制度，通过岗位资格培训，明确执法职责、执法权限、执法依据、工作标准和程序要求以及违法行为的法律后果和过错责任，确保他们能依法履行职责，行使职权。
    4、加大依法治理的督查力度。司法行政机关要充分发挥主管部门的工作职能，认真履行组织、协调、指导、监督依法治理工作的职责，除了紧紧依靠各级人大，主动配合人大机关围绕群众关心的热点、难点问题开展执法检查外，还要接受对违法行政的举报、投诉。对于行政行为事前布置、预防，事后的救济已有不少的渠道、方法，而对于产生问题最多、矛盾最容易激化的行政行为过程，还没有有效、明确的机制与部门予以督查。作为职能部门，司法部门责无旁贷地负有依法治理的督查责任，司法行政部门应设置专职机构受理对违法行政的举报、投诉，并及时督促行政机关纠正违法行为，及时依法履行职责，促进依法行政。  
    二、对竹溪县构建法治政府的对策与思考
    新时期要构建法治政府，结合竹溪县民主法制现状和构建法治政府的实际，笔者认为：
   （一）社会稳定是建构法治政府的首要任务和重要目标。扩大基层民主、完善基层法制的根本目的是为了创造安定和谐的社会环境，保障经济建设和社会各项事业的平稳运行，为百姓谋利益。要以经济建设为中心，加快竹溪县农村产业结构调整和特色产业的发展，不断增加农民收入。要用发展和改革的办法解决竹溪县农村出现的新问题。要依法、及时、妥善地处理农村人民内部矛盾，及时发现、解决影响农村稳定的各种纠纷，防止矛盾激化，从源头上防止和化解引发矛盾纠纷的各种因素。积极改进干部工作作风，变群众上访为领导下基层接访，并充分利用现代信息技术，做好深入细致的思想政治工作，引导群众按正常的渠道反映和解决问题，努力做到一般矛盾不出村，重大矛盾纠纷不出乡镇。对于治安混乱的村庄，乡镇党委、政府要坚持统一领导，有关部门共同参与，对“乱、瘫、穷、愚”综合整治。
   （二）社会事务民主管理是建构法治政府的核心。要坚持依法建制、以制治乡村，健全完善村民自治章程和村规民约，把农村财务、土地承包、村办企业、计划生育、社会治安、宅基地划分等农村经济和社会各项事务全部纳入依法管理的轨道。要注意双向制约，不仅要“约民”，更要“约官”。要尊重群众的民主权利，建立健全村民和村民代表议事制度，规范村级重大事务的民主决策程序，凡是与村民根本利益密切相关的重大事项，都要进入民主决策程序，由村民会议或村民代表会议讨论决定，具体作法是：首先，在“一事一议”兴办公益事业过程中，始终按照做好思想工作、选好村民代表、群众签字画押、指导分解任务、统一组织实施、公开管理资金、监督物资采购、工程竣工决算、建立管护机制等要求，一步一步稳妥地开展工作，使公益事业建设的过程始终成为保护农民利益和调动农民积极性的过程，实实在在、有章可循、有条不紊，保障群众当家做主。
    其次，抓好“两个规范”。即规范干部行为：针对少数乡村干部讲“人治”不讲“法治”，擅长下命令，不愿意搞服务，重政策、轻法律，说话办事随意性大等问题，要采取有力措施规范干部行为。通过学习培训，加强教育引导，使乡村干部工作理念上由“人治”向“法治”转变，工作方法上由命令型向服务型转变，自身素质上由“经验型”向“市场型”转变。加强制度约束，充分发挥村民代表和村民大会对规范干部行为的作用，把各项工作真正纳入“公开、民主、规范”的轨道。规范群众行为：针对少数村民只要权利，不尽义务，重物质利益，轻精神文明，只顾个人利益，不顾集体利益等问题，着力规范村民行为。按照合法性、民主性、针对性和互约性原则，组成由村干部、村民代表参加的遵规守章监督委员会，对村民遵守《村规民约》和《自治章程》情况进行监督检查，并与村级系列文明创建评比活动相结合，与上级执法执纪部门检查相衔接，实施激励奖惩机制，通过精神和物质利益的双重引导，促使村民能够识大体、顾大局，依法支持村级两委的合法决策，正确处理个人利益与集体利益的关系，眼前利益与长远利益的关系。
 再次，乡村管理要抓好民主决策制度的落实。针对少数乡村做决策由少数人“拍脑袋”，科学性、民主性差，盲目性、随意性大的问题，要深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力要求，努力提高决策的科学化、民主化水平。对关系村集体利益和村民利益的事项以及群众普遍关心的问题，如各类经济合同完善、变更和解除，集体财产发包、处理，土地承包、财务收支等重大村务事项，实行民主决策制度。
   （三）切实加强对广大党员干部和群众的法制教育是建构法治政府的基础。在加强乡村广大党员干部和群众的法制教育中，首先要抓好乡村干部的法制教育。通过举办轮训班等各种形式，有组织地开展学习教育活动，有效增强乡镇村级干部队伍的法制意识，提高民主管理和依法办事的水平。其次，要着力营造广大群众学法、用法的浓厚氛围，采取村民夜校、集市咨询，开展法律知识竞赛、联户组织送法上门、电视广播专栏以案说法等形式，有计划、有重点、有目标地开展群众性法制宣传教育，使广大群众在学法中守法用法护法。再次，加强道德教育。通过开展文明村、文明家庭、文明行业等文明创建活动，大力抓好以为人民服务为核心、以集体主义为原则、以诚实守信为重点的社会公德、职业道德和家庭美德教育，以推动全社会道德水平的提高。要按照“五五”普法规划要求，加大农村普法工作力度，充分运用现代传媒、法律服务专线、法制文艺等形式进行普法宣传，使广大群众学会运用法律手段维护自己的合法权利；加强对农民的爱国主义、集体主义和社会主义教育，以及社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民群众自觉遵守“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范。
   （四）加强基层组织建设是建构法治政府的重要内容和保障。农村基层民主法制建设能不能搞好，农村基层组织和干部队伍至关重要。加大对弱势群体的法制教育和援助。乡镇应建立法律援助工作站和弱势群体联系卡，有关部门要加大维权工作力度，切实解决弱势群体权益保障问题。进一步深化行政审批制度改革，转变政府职能，规范政务管理，全面推进依法行政。政府法制部门要继续完善和落实行政执法责任制、执法公示制。改革完善领导方式，不断完善和改进决策机制，健全科学的议事和决策机制。
    切实加强“平安创建”工作。深入开展“严打”整治斗争，依法防范打击法轮功、旷野窄门等邪教分子破坏活动。充分发动和依靠群众，继续深入开展“安全文明单位”、“安全文明门店”、“安全文明校园”、“平安乡镇”等形式的基层平安创建活动。
    夯实人民调解基础。全县15个乡镇要建立运作规范的人民调解庭，要在村（居）委建立人民调解室。乡镇要不断加强调解阵地建设，强化人民调解工作，形成人民调解、治安调解、信访调解、行政调解和诉讼调解相结合的大调解格局。
    加强队伍建设和工作保障。要大力加强队伍思想政治建设，组织开展业务培训，着力提高法建队伍工作人员的思想和业务素质把社会治安综合治理各项工作纳入社区建设和乡镇工作发展的整体规划，在机构改革中进一步加强乡（镇）综治机构建设，配齐配强专抓综治工作的副职和综治办工作人员，确保社会治安综合治理的各项措施在基层有人抓，能落实；要大力加强公安派出所、人民法庭、司法所等基层政法组织的建设，加强以党支部为核心的基层组织建设和治保会、调解会等配套组织建设。切实做到组织、人员、工作、报酬“四落实”，使其真正发挥第一道防线的作用。要重点把村党支部和村民委员会这“两委”班子建好，“两委”班子的关键在两个“一把手”，同时要选准、配好治保会和调委会主任———只要他们“两个人”真正负起责任来，许多治安问题不出村就能解决。乡镇党委、政府要把农村基层民主法制建设切实摆上重要议事日程，各级干部要尽职尽责，扎实工作，让农村基层民主法制建设结出更加丰硕之果！

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