浅谈建立适应社会主义市场经济的干部人事管理体制

    改革开放以来，我国在经济体制改革方面，取得了长足的进步。但是，随着改革的深入，我国的干部人事制度管理的弊端日益显露出来。改革滞后的干部人事管理体制已是社会主义市场经济发展的迫切要求。
    一、目前，我国干部人事管理体制存在许多弊端和问题，主要表现在以下三个方面：一是管理职能划分不清。从人事政策的制定，到政策的执行，甚至具体事务的办理，各级党政部门，特别是党委与政府的职能划分尚不十分清楚，因而带来增加层次、权责脱节、政策失准、耽延时日等问题，不适应市场经济要求的高效管理。同时，由于管理职能不明确，一些基层迫切需要解决的人事管理问题，却无权解决。这种僵硬的体制，显然不适应我国社会主义市场经济的发展。二是法制不健全。我国至今尚没有机关干部管理方面的基本法律，这必然造成人事管理工作中政出多门，无章可循。这与市场经济发展所要求的人事管理的科学化、民主化和法制化不相适应。三是缺乏有效的竞争机制，抑制了人们工作的积极性、主动性和人才的自由成长。在新民主主义革命时期，还能随着战争和斗争的需要而自然形成了人才选拔竞争机制，不断造就了大批保证革命走向胜利的干部人才。但在近几十年的建设中，人事管理中竞争的人才管理体制尚未真正建立起来，人们在工作中，缺乏充分、持久的激励，严重影响了工作效率的提高。
    可见，我国目前的干部人事管理制度，基本处于计划经济时期所采用的集中制管理方式，远远不适应市场经济发展所需要的高效能要求。其原因有二：
    一是干部制度的基础方面的问题。政府设置高度集权、行政包揽的直接管理机构。必然是臃肿而低效能的。直接管理具体事务的机构，无论怎样精干和精简，都必然是庞大臃肿的，并随社会分工的不断细化和社会事务的增加而不断膨胀。实际上日益复杂的社会分工不可能准确细致地被反映，加上干部制度方面造成的工作积极性低下的因素，就必然导致众多机构间职责不清、相互推诿，效能低下，这反过来又使该管的事没人管，加上“因神设庙”等因素，促使机构更趋膨胀，造成机构臃肿与效能低下相互作用，交替引发，以至无限的恶性循环趋势，这是20世纪80年代以来我国政府多次机构改革成效不大的根源。即使是能产生最高效率的机关干部制度，若以这种低效能甚至有反作用的机构为依托，又能发挥多大的效力呢？另外，现在干部队伍中官多兵少，比例失调；只享权力不负责任；闲混者多，实干者少；高高在上，脱离人民，甚至以权谋私，任人唯亲，把一个部门和地区搞成变相的封建领地，种种不正常的状态，都与臃肿庞杂、包揽事权、混乱低效的机构设置有直接关系，因为这是一种很“适宜”的环境。这种状态下，很难对市场经济进行高效管理。
    二是干部人事制度本身的问题。现行的干部人事制度，在市场经济这种复杂多变的管理对象面前，各个环节都显得很不完善。特别是在当今世界经济发展掀起的新技术革命浪潮的冲击下，人事管理仍然停留在与计划经济相适应的水平上，就更显得滞后和不合时宜。干部制度各环节的不科学、不健全主要包括：“进队不严”。主要是进队考核的办法太粗放，因而不能保证机关工作人员的素质和实际工作能力，也就难以保证高效率，并使以后的使用、培训、晋升、工资等环节难以进行规范化管理。“出队不畅”。由于缺乏优胜劣汰的切实制度及措施，因而普遍地造成机关工作人员在自然状态、心理状态、观念意识、管理方式与技能等方面的老化，从整体上降低了机关干部队伍的素质和工作效率。“考核不力”。问题在于没有制度化、规范化的考核方式和方法，缺乏有效管理的依据，因此不能形成对工作人员的正确评估和激励。“责任不清”。主要是缺乏机关工作责任制度。具体权限与工作权限的关系也不明确，致使工作人员或不愿负起责任，或难以负责，因而必然出现拖拉、推诿等局面。
    二、我国干部制度改革的根本目标是要建立一支适应市场经济需要、懂经营、能管理的干部队伍。或者说，是为提高机关工作效率，以适应市场经济对社会管理提出的高效能要求。为此，一是要根据市场经济的间接管理和行业宏观管理的要求，改革政府管理机构的设置，以使机关干部制度附着在一个科学合理的基础上，具备产生高效能的前提。目前我国政府正在大刀阔斧进行的机构改革，正是适应市场经济发展要求的重大改革步骤，为我国干部人事制度改革奠定了基础和前提；二是要较大幅度地调整现有机关干部队伍的人员结构和现有人员的知识结构，以适应间接管理和行业管理的要求。
    由于任命制度是一个关键的环节，直接制约着流动和报酬等其它方面的制度。当前理论与实践上对这项改革的探索，分歧的焦点集中在一般工作人员实行什么样的任用制度上，即在常任制与聘任制这两种基本方式之中如何选择。目前，很多人提倡和各地试行的工作人员聘任制，由于把考核、淘汰、流动和报酬各个环节同任用紧密地结合起来，有利于促进正常、定期地进行考核，工作效果同报酬紧密联系，及时淘汰不适应者，的确给机关工作带来一股活力，还可以设想，随着传统文化中“官本位”观念的转变，人事制度全面改革，社会保险制度的建立健全，这种任用制度还将促进机关工作更加活跃。但是并不能因此就认为聘任制是适应机关工作运行的最佳制度。因为从干部制度上保证机关工作的高效率和具有活力并不是管理活动的全部目的。如上所述，国家机关一般要从社会的长远和整体的利益出发进行管理活动，因而在制定和执行政策时，必须具有全局性、连续性和稳定性，否则，就会给社会带来波动、混乱和不平衡，甚至阻碍社会的发展。从另一个角度讲，社会管理的效能是一种整体的、宏观的效能，它必须在前后连续、稳定一致的政策制定和执行中才能产生，因此，要从人员这个构成要素方面保证政策的连续和稳定，就必须使工作人员具有熟练的业务能力和在此基础上迅速准确地制定和执行政策的管理能力。而只有相对稳定的常任制，才符合这些要求，便于积累和形成熟练高效的管理能力。只有两者有机结合，才能实现机关工作的高效率。如果说，为了解决这个问题，无限期地聘下去，那么实际上就成为常任制了。至于其便于及时淘汰不胜任者的优点，完全可以在常任制下通过完善工作责任制度、考核制度和出队制度来形成，不必要周期性地聘任。西方国家以常任制（终身制）为特点的国家公务员或 文官制度，是随着市场经济几百年的发展而逐步形成的，它比较充分地反映和适应了市场经济运作及其所决定的社会管理要求，其形成与存在有内在的、必然的原因。所以，常任制在西方各国，大多具有像市场经济发展一样不可避免的共性，西方文官制度的基本内容，很多可为我国的干部人事制度改革所借鉴。总之，除对高层领导干部要实行任期制外，对具体职能工作人员实行常任制才比较适合我国干部人事制度管理体制的需要。
    要改变机关工作人员的低效、僵化状态，必须对干部制度的各环节进行多方面的综合治理。首先要通过对社会开放的、在基本素质和知识的基础上，注重实际能力的竞争考试，筛选一流的人才作为国家机关的构成要素。其次要在岗位责任制基础上建立机关工作责任制，以加强规范化管理，并作为考核以至淘汰等其它管理环节的依据。再次，在工作责任制基础上，按照经常化、注重实绩并使之量化的方向改善考核制度。使考核直接为晋升、奖惩、进修、工资特别是淘汰提供依据。因而是进队后管理的关键环节。最后，要在完善工作责任制度、考核制度的基础上，健全淘汰出队制度，中心是要形成将不适应机关工作的人员及时淘汰出队的制度性措施，以产生“反激励”的作用，避免把常任制绝对化成固定终身制，经久地保持机关工作人员积极主动地精神状态，切实保证管理活动高效率。这四个方面，相互间紧密联系，是综合治理机关工作僵化局面的重点，也是建立适应社会主义市场经济的干部人事管理体制的方向。

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