浅谈加强党内权力控制方面的制度建设

    加强对权力的约束和控制,是搞好党风建设的根本途径。对权力的约束和控制措施，概括起来，大体上可分为自控、互控和监控三类。自控，即行为主体的自我约束，自觉地规范地运用公共权力来谋取公共利益。互控，即行为主体之间的相互制约。监控，即建立健全监督机制，从外部对权力主体实施监督和控制。目前，在我们的党内，这样的权力控制机构已大体上建立起来，但其运行还不够理想，一个重要的原因，是党内的制度不完备。因此，要形成对党内权力严密而有效的控制机制，就必须加强党内的制度建设，完善有关的管理制度。
    一、加强权力自控方面的制度建设
    权力行为主体的自我控制，也即自律，是防范腐败行为发生的第一道关卡。通过思想教育，增强党性，使权力行使者形成正确的世界观、人生观和价值观，从而自觉按照道德规范、党纪政纪和法律规定进行自我约束，这无疑是形成党内权力自控机制的重要条件。除此之外，还应该考虑从制度建设入手，通过建立健全各项制度，使得权力行使者切实感受到来自制度的压力，并把它转变为自我控制和约束的动力，使自我约束从软性变为硬性。制度之所以具有促使权力行为主体自我控制、自我约束的功能，从客观上说，存在外在的来自监督主体方面的压力。制度实质上是一种规范，它能为监督主体、评判权力行为主体的行为、进而采取相应措施提供标准和根据，权力行为主体一旦表现不佳，就将要承担一定的后果。从主观上说，权力行为主体具有趋利避害的本性，具有有所作为、追求事业成功、获得良好社会评价的愿望。所以，在一般情况下，制度能够促进他们自我约束。
    在党内的各项制度中，民主管理干部的制度和公开的制度最为重要。因此，要形成党内权力自控机制，必须首先抓好这两个制度的建设。
    （一）建立健全民主管理干部的制度，把党的领导干部的产生真正交由党员群众掌握。
    健全的民主管理干部的制度，主要包括由党员群众选举、评议、弹劾、罢免党内干部的制度，其实质是党员群众与上级领导和组织人事部门共同分享管理干部的权力，使他们对干部的命运具有发言权、决定权。实行这样的制度，不仅可以减少和克服干部任用上存在的任人唯亲、唯派、唯利和买官卖官等腐败现象，更可以使被任用的干部自我约束，正确行使权力。
    第一，完善选举制度。选举制度是民主管理干部的主要制度，也是实现为政清廉的关键制度。健全民主选举制度，需要从实现普选制、差额选举制和竞选制抓起。
    普选制是马克思早就提出要实行的制度。如果说我国目前在全党和全国实行普选制还有一定困难的话，至少基层可以首先实行这种制度。要逐步减少委任制。因为减少委任制，尽可能实行普选制，对于从制度上形成党内权力自控机制具有十分重要的意义。
    实行普选制，应健全代表大会制按照法定程序选举。侯选人名单以民主的方式产生，并切实实行差额选举，废除等额选举制，使选举者有选择或调换的可能。对侯选人一般要让其直接和代表见面，并发表当选后如何工作的“施政演说”。选举人对侯选人可以进行咨询和了解，由侯选人答辩，为选举人提供比较、鉴别和选择的机会。
    第二，完善民主评议干部的制度。民主评议干部的制度是使干部考核工作民主化的重要制度，它使广大党员群众能直接参与对干部的考核工作，既有利于对干部作出客观公正的评价，也有利于形成对干部的约束机制。实行这项制度，关键是要使群众了解领导干部的思想行为。为此，必须完善相关的制度，如公开制度、领导干部定期述职报告制度等。此外，还应使群众的评价干部的重要指标，作为干部升降去留的重要依据，使群众评议对干部的命运产生直接的影响。
    实行弹劾和罢免制度。由于本质和现象不能完全吻合，因情况不明而选举不准的情况是难以避免的，又由于当选者的情况也是不断发展变化的，这就决定了选举也不是一劳永逸的。因此，必须实行弹劾和罢免制，使党员群众有权检举违法违法失职、蜕化变质的党员干部，并随时 撤换和罢免他们。对于当选者，即权力受托者来说，这种制度是一种严肃而有力的警戒，促使他们正确用权，否则，就要被弹劾和撤换。《中国共产党党内监督条例（试行）》等法规的颁布实施，为弹劾权和罢免权的行使提供了相应的保证。
    （二）完善公开的制度，全面增加权力动作的透明度。
    权力行使者的个人基本情况及其公务活动依据一定的规定和程序在一定范围内公开，克服政治的神秘化倾向，能够产生权力运作的公正机制，形成强大的促使权力行为主体自我约束的力量。正如列宁所说：“完全的公开性、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，使每个活动家最后都能‘各得其所’，担负最适合于他的能力的工作，亲自尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”（《列宁选集》第一卷，348页）。正因为公开有这些方面的作用，当今世界各国在廉政建设中都十分重视实行公开制度。
    对无产阶级政党和社会主义国家来说，其性质和宗旨决定了坚持公开原则是理所当然的。马克思在总结巴黎公社的特点时指出：“公社公布了自己的言论和行动，它把自己的一切缺点都告诉民众。”（《马克思恩格斯选集》第二卷，384页）“所谓国家事务的神秘性和特殊性这一整套骗局被公社一扫而尽”。（《马克思恩格斯选集》第二卷，414页）然而，长期以来，由于受封建专制政治传统及“左”的思想的影响，我们对政治透明性问题缺乏自觉的认识和重视，政治的神秘化倾向广泛存在。十一届三中全会以后，随着社会主义民主政治建设进程的推进，政务公开越来越受到重视。1988年3月，党的十三届二中全会要求各级党政机关在廉政建设中，尽可能地公开办事制度。此后，一此地方和部门在总结经验的基础上，从群众意见最大、最关心的“热点”入手，从最容易发生腐败现象的环节抓起，着眼政务活动的公开化，创造了“两公开、一监督”的制度，即：公开办事制度、公开办事结果、依靠群众监督。在农村、厂矿等基层单位，实行财务公开、村务公开、厂务公开。与此同时，随着中央制定的《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》等颁布实施,领导干部个人的财务公开制度正处在建立和不断完善之中。所有这些，对制约党政干部权力的非公共运作，树立良好的党风政风起到了积极的促进作用。但是，实行公开制度目前还仅仅是一般号召，处于自发、自流、不稳定的状态。应在总结已有经验的基础上，进一步完善这一制度。
    第一，完善政务活动公开制度。对公开的内容、方式、范围要进行周密的考虑和恰当的选择。一般来说，除涉及党和国家机密以外的党内活动，应对全体党员公开，使党员具有知情权、参与权和决策权。公开的方式，既可以通过会议方式，也可以通过大众传媒的公共报道，还可以通过发布公告和通报的方式。最关键的是要制定和完善有关的公开规定，并使其具有权威性和可操作性。
    第二，完善领导干部个人财务公开制度。实行公共官员财产申报制度，这是世界上许多国家都实行的一项政务公开制度。我国已有的收入申报并不完备，离真正的财产申报制度还有较大差距。应抓紧这方面的工作，使中国的“阳光法”尽早出台。
    二、加强权力互控方面的制度建设
    权力行为主体之间的互相控制,其实质就是权力的相互制衡,即让权力结构互相牵制,不能让其中任何一种权力超出其它权力之上;当一种权力超过其合法限度时就会引起其它相关权力的有效制止和纠正;各种权力之间处于良好的制衡状态。民主集中制也是一种分权和制衡的制度,其目的是为了防止专权,保障人民享有主权。权力制衡理论的基本精神是通过分权来实现权力之间的相互制衡。大到国家机构之间的分权，小到一个组织内部不同领导者之间的权力划分，都是权力制约理论的运用和体现。在党内的制度中，集体领导制度和民主生活会制度也直接体现了分权和制衡的思想，它们可以使党内的结构处于均衡状态，从而形成领导干部之间互相制约的机制。因此，要形成党内权力的互控机制，应重点健全这两个制度。
    （一）完善集体领导制度。
    集体领导制度是我们党最基本的领导制度。自从党诞生之日起，我们党就一直强调和提倡实行集体领导。集体领导制度的基本要求是：凡是涉及党和国家的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，重要干部的任免、调动和处理，群众利益方面的重要问题，以及上级领导机关规定应由集体决定的，应该提请党委会、常委会或全委会，由集体讨论作出决定。任何个人都无权决定重大问题。领导集体作出的决定，每个领导成员都必须坚决执行。显然，这种领导制度不仅有利于决策的民主化、科学化，而且能够使领导成员之间互相控制和制约，避免由于个人专断而导致的权力失控。
    要健全集体领导制度，必须着重解决以下几个问题：
    第一，明确划分重大问题和日常事务的界限。这个问题弄不清楚，必然产生两种倾向：要么本来应该由集体讨论决定的问题却由个人包办了，要么是把所有的工作包括日常事务不加选择地统统拿到会议桌上。在前一种情况下，互相制约就无从谈起，后一种情况则会造成领导效率的低下。
    第二，明确领导班子成员的关系。在领导集体讨论、表决重大问题时，第一把手和其它成员地位平等，书记只有普通一票，而无其他特权，否则集体的领导就有名无实。
    第三，健全领导理论联系实际的议事规则。完善议事程序，使集体决策程序规范化、制度化。
    （二）完善党内民主生活会制度
    以批评与自我批评为主要内容的党内民主生活会制度是实现党内权力互相控制的一项重要制度。当前，党内民主生活会制度不够健全，一是民主生活会不正常，很少开甚至长期不开；二是民主生活会质量不高，“好人主义”盛行，批评与自我批评开展不起来。因此，要发挥这一制度的权力制约功能，必须进一步健全完善它。
    第一，定期召开民主生活会。使它成为一项经常性的制度固定下来。
    第二，领导干部参加双重组织生活，既要参加党委召开的民主生活会，又要参加所在单位的党支部、党小组的组织生活会。每个领导干部不论职务高低，都必须编著入党的一个组织，并且以普通党员身份参加党支部和党小组的组织生活。
    第三，健全领导班子的议事规则，完善议事程序，使集体决策规范化、制度化。
    （二）完善党内民主生活会制度
    以批评和自我批评为主要内容的党内民主生活会制度是实现党内权力互相控制的一项重要制度。当前，民主生活会制度不够健全，一是民主生活会不正常，很少甚至长期不开；二是民主生活会质量不高，“好人主义”盛行，批评与自我批评开展不起来。因此，要发挥这一制度的权力制约功能，必须进一步健全完善它。
    第一，定期召开民主生活会。使它成为一项经常性的制度固定下来。
    第二，领导干部参加双重组织生活。既要参加党委召开的民主生活会，又要参加单位的党支部、党小组的组织生活会。每个党员领导干部不论职位高低，都必须编入党的一个组织，并且以普通党员身份参加党支部和党小组的组织生活。
    第三，提高民主生活会质量。在民主生活会上，党员干部要自觉站在党的立场上，从真诚地团结同志、帮助同志的良好愿望出发，开展实事求是、恰如其分的批评与自我批评，进行积极的思想斗争。
    三、加强权力监控方面的制度建设
    权力主体的自我控制和相互控制，对于防止权力腐败确实起到很大作用。但是，由于权力本身的特性，仅仅依靠这两套机制还不足以遏制腐败，还必须构建权力控制的第三道关卡，即对权力主体实行外部监控，也就是通过设立独立于权力行为主体之外的专门监督机制，赋于其切实有效的监督权，对权力行为主体实行监督。
    在党内权力控制机制体系中，如果说前面所述的权力行为主体自控机制在功能和作用上偏重于预防，那么权力监控机制的功能和作用则主要着眼于纠正和惩处已经发生的各种错误行为，三种控制机制相辅相成，互为表里，共同构成一个严密的权力控制网络。
    党内的权力监督机制，大体上可以分为两大类：一类是党纪检查制度，另一类是党员民主制度。要强化党内权力监控机制，应主要抓好这两类机制的建设。
    （一）改革现行的纪检监察体制，完善党内专门监督度制度
    纪检制度是保证党纪得以遵守的一种监督制度，是党的专门监督机关对党员和党组织违反党纪政纪的行为进行检查处理的制度，它是党内监督的有机组成部分。这一制度在查处和打击党内各种以权谋私行为和官僚主义现象，促进党风廉政建设，维护党的肌体的健康方面发挥了积极的作用。但是应该应该看到，纪检制度还有一些需要完善之处。最突出的问题是缺乏相对的独立性和权威性。主要是在领导体制上，实行双重领导，既受上级监督机构的领导，但主要是受同级党委的领导。纪检干部的任免由同一级党委决定，纪检部门成为同级党委的“附属品”。我国古代掌握监察权的御史直接委身于皇权，不受旁人干涉，能直接纠弹百官。当今西方国家更是强调和保障监督机构的独立性和权威性。抛开其阶级本质不谈，从纯技术的角度看，这样的监督机制其运行活力是充分的，对腐败的遏制是有效的。我们是无产阶级的政党，除了工人阶级和广大人民群众的利益，不应该有自己的私利，这就决定了我们的监督制度应该比剥削阶级国家更有效、更完备。首先，要理顺纪检关系和党组织的关系，使纪检机构由党的代表大会产生，向其负责；其人员编制、工资福利、财政支出均由国家权力机关审批。其次，要从具体制度上确定纪检部门有权参加同级党委和政府的会议；有权查阅同级党委和政府的材料。如果受阻，有权向社会公开揭露。再次，应制定纪检监督工作接受群众监督的具体制度，如制定完善定期向党的代表大会和人民代表大会汇报工作的制度、纪检监察人员自身的守则增强纪检监察工作的透明度方面的具体制度。这样，才能保证纪检监察机关顺利行使自己的权力，有效发挥监督作用。
    （二）完善党内民主制度
    党内民主监督制度，是指党员群众对党员、党的干部和各级组织的行为实行监督的制度，其内容主要是对党的政策和决议的制定和执行情况进行监督；纠正工作中的缺点和错误，并提出改进意见和建议；向党的领导机关和纪检部门反映党的干部履行职责的情况，检举揭发各种违法乱纪行为，要求罢免或撤换不称职干部；同危害党和人民利益的行为作斗争。目前，党内民主制度还不够完善，主要表现为监督意识不强，监督缺乏权威性，监督权缺乏保障，监督渠道不够畅通。必须有针对性地加以改进。
    第一，强化监督意识。要严格按照《中国共产党党内监督条例（试行）》办事。既要强化广大党员群众行使监督权的意识，也要强化党的干部和党组织接受监督的意识。应该让全体党员明白，在党内关系中，所有党员无论职位高低，都处于完全平等的地位，大家都有监督别人的权力，也都有接受监督的义务。
    第二，提高监督的权威性。党员群众缺乏监督意识的一个重要原因， 在于这种监督对于干部没有约束力，不仅不能对监督对象产生影响，甚至可能遭受打击报复。因此，要强化党员群众的监督意识，就必须大力宣传贯彻执行《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，就必须使党员的监督行为能够对监督的对象真正发挥效力。
    第三，建立监督保障机制。党章及其它党内规章对党员的民主监督权及其行使的形式和方法都做了规定，应保证其得到遵守和实施，维护其严肃性和权威性。要加强对党员民主监督权力的保护。中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，这是我党历史上第一个维护党员民主权利的专门性法规，它从党员民主权利的行使、党组织对党员各项权利的保护、对侵犯党员权力行为的惩处、明确程序与责任等方面，全面系统地规范了党组织和党员在保障党员权利方面的工作和活动，明确了党员正确行使权力的原则和保障党员权力的措施，应严格执行这一条例，并不断完善它，为党员行使民主权利提供充分的保护。对任何侵犯党员监督权的行为，都要追究其责任，情节严重的，要给予处分。
    第四，疏通常内民主监督的渠道。党员行使监督权，可以通过党的各级代表大会、党员大会和党组织生活会，也可以向领导机关、纪检监察机关举报、控告和申诉，还可以通过大众传媒进行揭露，等等。应完善有关制度，保证监督渠道的多样性和畅通。

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