国有资产管理体制改革之回顾与探索（下）

体制探索之框架设计

    针对目前国有资产管理体制存在的问题，按照党中央和国务院关于“允许和鼓励地方试点探索建立国有资产管理的具体方式”的精神，各地都积极推进了国有资产管理体制改革，进行了有益的探索，为建立具有中国特色的国有资产管理体制积累了经验。
　　1.上海做法
　　上海从1993年7月起，便着手对国有资产管理体制进行改革，形成了“两级管理、三个层次”的国有资产管理体制。所谓“两级管理”，即通过市对区县的综合授权，市、区县两级政府对所属企业中的国有资产行使所有者职能；所谓“三个层次”，即构造国有资产管理委员会及专司机构国有资产管理办公室、国有资产经营公司，以及国有独资公司、控股公司和参股公司三个层次的国有资产管理和营运体系。
　　上海在构造国有资产管理、营运体系的过程中，也同步进行了国有资产监控体系建设。在机构设置上，首先，在国有资产管理办公室下设立专职监控机构，对全市国有资产行使监控职能。其次，在国有资产经营机构设立监事会。监事会成员由体外监事和体内监事两部分组成，按资产运营和资产监督分工原则，体外监事由党政部门领导和有关专家组成。第三，资产经营机构向所投资企业外派监事会。为了加强对公司财务会计活动的管理和监督，同时实行了向公司委派财务总监和财务会计主管的制度。
　　2.深圳做法
　　深圳国有资产管理体制改革比上海更早。早在1984年，深圳市便组建了全国第一家专门的国有资产管理机构投资管理公司。可是，实践证明投资管理公司不能有效解决国有资产营运过程中出现的问题。因此，1992年深圳市成立了国有资产管理委员会。1993年10月成立市国有资产管理办公室，承担起市投资管理公司原先承担的国有资产行政管理职能。国有资产管理委员会的组建，有力地推动了深圳市国有资产的优化和重组。深圳同样采用“三个层次”的管理模式，不同于上海的做法，深圳按产业设置了三家国有控股公司，分别是市投资管理公司、建设投资控股公司和商贸投资控股公司。
　　3.吉林做法
　　吉林省是从1999年开始进行创建新的国有资产管理体制，探索建立国有资产出资人制度的有关准备工作的。2000年，吉林省按照《吉林省委、省政府关于贯彻〈中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定〉的实施意见》，撤消专业经济主管部门，并与原所属企业脱钩，根据部分省属企业与政府脱钩的情况，构建了国有资本决策会议、国有资本营运机构和被投资企业三个方面、两个层次出资关系为基本框架的国有资产管理新体制。
　　4.北京做法
　　北京建立的是三级国有资产管理体制。第一级是市政府。市政府管理全市国有资产，对国有资产管理中的重大问题进行决策；第二级是市国有资产管理局。北京将国有资产管理局设在财政局下，作为国有资产管理的办事机构；第三级是市政府授权的大型企业、企业集团和控股公司。这些公司专门从事国有资产经营，对企业国有资产行使出资者权利，严格建立出资人制度和产权代表制度，完善企业资本金注入机制。北京市还成立了境外融投资管理机构，加强对境外国有资产的管理和监督，并试行稽查特派员制度，健全和规范监事会制度。
　　5.江苏做法
　　江苏建立的是国有资产管理委员会、国有资产经营公司（含经授权的控股公司、投资公司、大型企业集团公司）、国有企业三个层次的国有资产管理、监督、营运体系。国有企业与党政机关在人、财、物等方面彻底脱钩。新改制企业的董事长与总经理原则上实行分设，经理层人员一般不进入董事会。新设立的企业和新任命的企业负责人不再确定行政级别。原有企业负责人的相应政府待遇继续保留。对经营者积极推行年薪制，全面实行风险抵押金制度和持股制度。
　　这些地区对建立适应社会主义市场经济条件下的国有资产管理、监督和营运机制进行的积极探索，无疑为我们构建新的国有资产管理体制提供了宝贵经验。当然，这些地区在实践中也显现出一些问题，主要表现在国有资产管理委员会的性质、职能定位和管理程序等方面。国有资产管理委员会与国有资产营运主体的关系，以及国有资产营运主体与投资企业的关系如何理顺，都是在构建新国有资产管理体制中需要认真研究的问题。
　　为了从根本上解决现行经营性国有资产管理体制中存在的矛盾和缺陷，按照中央提出的“深化国有资产管理体制改革”总的指导思想，吸取各地改革实践经验，我们构建了坚持国家统一所有、分级行使出资人职能、委托专门机构管理经营的新国有资产管理体制。一是最终所有权归国家；二是各级政府对国有资产的管理、运营、监督都必须严格执行国家统一的法律法规；三是分级行使出资人职责。通过逐级授权，明确管理国有资产的范围。中央和地方政府分级行使出资人职责，负责所辖国有资产的管理、收益和处置等。
　　各级政府成立专司国有资产管理的国有资产管理委员会（简称国资委），代表政府统一管理国有资产。由国资委授权具备条件的大型企业集团公司作为国有资产营运主体，具体行使所投资企业的出资人职责。新的国有资产管理体制与以往体制的区别在于，不再由国务院统一行使全部的国有资产所有权，地方政府应享有出资人的产权。这个新的国有资产管理模式坚持了国家统一所有，明确了国有资产出资人，纵向上妥善解决了中央政府与地方政府管理国有资产的权责问题，横向上解决了部门多头管理国有资产的问题。通过成立统一的国有资产管理机构，实现管人、管事、管资产相结合，真正实现了政府社会经济管理职能和国有资产所有者职能的分离，实现了政资分开、政企分开，实现了国有资产管理职责和权利的统一。
　　1.经营性国有资产管理体制的基本构成要素
　　（1）国有资产管理机构。
　　国有资产管理机构是受政府（中央政府和地方政府）委托统一管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专门行使国有资产出资人职能，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。成立国有资产管理机构是新的国有资产管理体制的主要创新和突破，是新的国有资产管理体制最为关键的一个层次。
　　（2）国有资产营运主体。
　　我国国有资产数量大且分布在不同行业，各行业都有自身的运营发展规律，而一个国有资产管理机构不可能精通各行业的业务。因此，有必要在国有资产管理机构下，设置若干个国有资产营运主体，专门经营某一部分国有资产。国有资产营运主体是国有资产管理机构授权，作为国有资产的出资人代表专门负责国有资产投资运作和产权经营的法人组织，是整个国有资产管理体制中不可或缺的关键层次。
　　（3）投资企业。
　　国家投资企业包括国有独资、控股和参股企业，还包括以承包、租赁、托管、联营等方式经营国有资产的各类企业。这些企业占有国有资产，直接从事生产或服务活动。它们是国有资产经营的载体，也是整个国有资产管理体系中的基层经济组织。
　　2.经营性国有资产管理体制的层次关系
　　（1）政府与国有资产管理机构之间的授权关系。
　　政府虽然代表国家行使所有者职能，但是由于政府承担着社会经济管理职能，是不宜直接履行国有资产出资人职能的。经过政府对国有资产管理机构的授权，国有资产管理机构代理政府集中行使国有资产出资人职能，实现了政资分开。
　　（2）国有资产管理机构与国有资产营运主体之间的产权关系。
　　国有资产管理机构不是政府机构，但由于它是直接受政府授权经营国有资产，从性质上仍然是一种准政府机构。因此，国有资产管理机构只适合于在宏观上执行国有资产出资人职能，不适合直接从事具体的国有资产运作，需要授权给专门负责资本营运的国有资产营运主体去直接执行国有资产的具体营运。
　　（3）国有资产营运主体与国有独资、控股和参股企业的委托代理关系。
　　这二者的关系是国有资产出资人代表与企业经营者之间的关系。国有资产营运主体也是一种企业组织，但是它不从事具体的生产经营，只从事资本经营。它以委托代理的方式，将国有资产委托给相关企业，与其他资本一起构成企业的法人财产权。企业通过对法人财产权的占有、使用、收益和处分，争取利润最大化，从而实现国有资本的保值增值。
　　我们提出了新的经营性国有资产管理体制框架（详见图）。
    这里有几种关系需要重点说明：
　　①委托与代理关系。
　　这是所有者与出资人的关系。在这种关系中，委托人仍然享有一定的权利。从我国的政治体制、经济体制的现实出发，委托者的权利应该只限于一些重大决策和进行方向性地指导以及必要时的最终处置权，不应该介入国有资产管理的日常工作。在进行委托代理时，应该用法律规范委托代理的契约关系。如果不界定清楚委托者与代理者的关系，尤其委托者是政府这样一个特殊机构，在实践中难免会发生委托者干预代理人的情况，重蹈“政资不分”的覆辙，使国有资产管理新体制流于形式，“新瓶装旧酒”。因此，这一层委托代理关系的界定和处理是国有资产管理新体制的核心，是区别旧的国有资产管理体制的要害所在，是国有资产管理能否实现改革新突破的关键。
　　②授权与经营关系。
　　这是指国有资产管理机构将国有资产授权给国有资产营运主体，由营运主体去运作、管理，承担国有资产安全完整和保值增值的责任。将国有资产授予专门的国有资产营运主体，一方面是利用社会分工和专业化的优势，使国有资产经营更加专业化，有利于国有资产的市场化经营，适应现代市场经济对资产流动性的要求，实现国有资产的最大市场价值；另一方面，可以把庞大的国有资产置于有效的监控下，实现管理能力与管理层次的最佳搭配，提高管理效率。没有国有资产营运主体这样一个中间层次，直接将国有资产委托给数量巨大的国有独资、控股和参股企业，将大大超出国有资产管理机构的管理能力。
　　③资本经营与生产经营的关系。
　　这是国有资产营运主体与国有独资、控股和参股企业关系的体现。资本营运主体表现为各种纯粹性或混合性的控股公司，集中从事国有资本经营，对有国有资本投资的企业，从出资人的角度与其他产权主体一起监督企业的经营管理，完全是一种规范的股权管理。国有独资、控股和参股企业，作为享有法人财产权的主体，具体从事生产和服务，行使对法人财产的占用、收益和处分权，在社会主义市场经济中与其他主体公平竞争，实现利润最大化的目标。从法人主体定位讲，资本经营公司从事的是虚拟的股权运作，生产经营公司从事的是现实的产品运作。

体制探索之机构设置

　　（一）国有资产管理机构的新形式
　　由独立的国家国有资产管理机构统一行使国有资产出资人职能，政府各部门只行使社会经济管理权，从而实现国家双重经济管理职能的分离，是改革中比较成熟的思路。改革后，权力行使者和责任承担者得以明确，即统一落实于国有资产管理机构，有利于增强其责任心，防止国有资产流失，实现保值增值目标。国有资产管理机构是受政府委托专门行使国有资产出资人职能的特殊法定机构。
　　国有资产监督管理委员会对国有资产实行统一管理，将分散在各部门的有关职能和机构进行归并。
　　----涉及资产收益的有：财政部的“企业国有资产（国有资本金）的基础管理职能”，以及“拟定和执行国有资本金基础管理的方针政策；组织实施国有企业的清产核资、资本金权属界定和登记；负责国有资本金的统计、分析，指导财产评估业务”等职能。
　　----涉及重大决策的有：国家计委与国有企业“安排国家拨款项目和国家重大建设项目、重大外资项目以及境外投资项目”；国家经贸委“提出工业、商业企业利用国外贷款的投向”；财政部“拟定和执行中央与地方、国家与企业的分配政策”；劳动部“拟定企业职工工资的宏观政策和措施”。
　　----涉及选择管理者的有：中央企业工委（中央金融工委）负责国有重点骨干企业领导班子建设和领导人员管理工作，国务院派出监事的管理工作，并协助中组部做好国有重点骨干企业领导人员的职务任免工作。
　　（二）国有资产管理机构的职能
　　1.国有资产基础管理。
　　国有资产基础管理内容包括：调查研究国有资产基础管理的重大问题以及国有资产分布状况，制定国有资产管理规章制度，起草有关重要文件，组织实施国有资产产权界定、登记、纠纷调处及仲裁等方面工作。
　　其中，国有资产产权界定与登记是国有资产基础管理的主要内容。国有资产是国家作为出资人所依法享有的资本及其权益。国有资产产权界定就是要界定属于国家所有资产的范围，它包括两部分：一部分是由于国家资金投入、资本收益、接受馈赠而取得的国有资产所有权；另一部分是与国有资产所有权相关的其他产权。前一类产权相对比较好界定，后一类产权的内涵和外延相对比较复杂，这也是产权界定最主要的管理内容。
　　产权界定清楚后，有关的国有资产就要进行占有产权登记、变动产权登记和注销产权登记，这是国有资产管理机构对国有资产进行跟踪反馈、监督管理的初始点。
　　2.国有资产投资管理。
　　国有资产投资管理包括国有资产布局和规划。国有资产的设置主要是国有企业股份制改造过程中国有资产折股和国有股权的设置，以及国有资产的增加和减少等。其中，国有资产布局、规划管理主要是通过编制和执行国有资产经营预算来实现的。在进行国有企业股份制改造过程中，国有资产投入将形成包括国家股和国有法人股在内的国有股权。国有资产管理的经济杠杆作用就是通过国有股权管理来实现的，其中一个重要途径，就是以股票交易市场或其他产权交易市场为媒介，通过国有股权或产权的购入与出售，实现国有资产在不同区域、不同行业、不同企业之间的流动，以适应经济发展战略和资本经营效益最大化的需要。
　　3.国有资产产权变动管理。
　　国有资产产权变动管理包括国有企业合并与分立、对外投资、产权转让、国有资产质押、国有股减持、关闭破产等国有资产的变动管理，注重国有资产的优化配置，建立国有资产的退出机制，充分发挥国有资产调节控制功能。
　　国有资产产权变动管理应注重两方面的工作：一方面，进一步加大对国有企业改革和发展的支持力度，进一步调整国有资产总体布局；另一方面，进一步加大对国有企业股份制改造过程中的国有资产流失查处，确保国有资产保值增值。
　　4.国有资产收益管理。
　　国有资产收益是指国家凭借资产所有权所应获得的各种收益的总称，包括上缴利润、股利、租金、资金占用费、产权转让收入等。国有资产管理机构作为统一行使国有资产出资人职能的机构，收益管理是其重要的管理职能之一。
　　国有资产收益管理的对象主要包括两方面：一方面是指对包括国有企业在内的国有资产营运主体以利润、股利、租金、国有股权产权转让收入等形式上缴国家的国有资产收益的管理；另一方面是指对授权给国有资产营运主体的国有资产收益的管理。国有资产收益管理的内容包括国有资产收益的上缴管理和使用管理。其中，国有资产收益的上缴管理是指各国有资产管理机构，以出资人身份监督和组织国有资产收益上缴工作，确保国有股同股、同权、同利，并根据收益上缴情况，对国有资产营运主体进行奖惩；国有资产收益的使用管理，主要是根据国家或地区发展战略和产业政策，编制下一年度的国有资产预算，对国有资产的收入和使用做出统筹安排。
　　（三）国有资产管理机构主要运作方式
　　1.国有资产股权管理。
　　国有股权包括国家股和国有法人股。其中国家股是指：现有全民所有制企业整体改组为股份制试点企业时，其净资产折成的股份；现阶段有权代表国家投资的政府部门向新设股份制试点企业投资形成的股份；经授权代表国家投资的投资公司、资产经营公司、经济实体性总公司等机构向新设股份制试点企业投资形成的股份。在新的国有资产管理体制建立以后，国家股主要是由国有资产管理机构通过其授权机构将国有资产投入股份制试点企业而形成的股份。国有法人股是指全民所有制企业（不含经授权代表国家投资的企业性质的机构）用其可自主支配的资产向独立于自己的股份制试点企业投资形成的股份。
　　国有股权管理包括：控股管理、参股管理和股权交易管理，其中控股管理是股权管理的主要内容。
　　2.国有资产债权管理的内容。
　　国有资产债权管理的主要内容就是在事前、事中和事后对债权合同的管理，包括对债务人的资格审查、经营情况的跟踪监测、债权收益收缴、本金回收等。国有资产债权管理一般不直接干预债务人的日常经营活动。
　　国有资产债权管理的特点是国有资产管理的风险较低。企业破产时，债权人有权接管企业，能够获得一定的清算补偿。对债权合同的履行相对于股权管理而言，要求的管理能力和信息成本都较低。国有资产债权管理的监督成本较低，因此，债权合同是约束国有资产经营者的有效途径之一。在企业资产负债率较低的情况下，将部分国有资产变为债权，有利于保证国有资产的安全稳定增值。
　　3.国有独资公司管理模式。
　　国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独出资设立的有限责任公司。这是《公司法》为适应建立现代企业制度的需要，结合我国实际情况而制定的。
　　（1）国有独资公司管理目标
　　国有独资公司是一种国家所有的有限责任公司，其财产出资人是国家这个特殊的主体，财产所有权属于国家，在追求盈利的同时，担负着执行国家经济政策、实行国家计划、调节社会经济结构和运行的特殊使命。根据《公司法》规定，国务院确定的生产特殊产品的公司或属于特定行业的公司，应当采取国有独资公司形式。
　　（2）国有独资公司的特殊性
　　全部资本由国家投入，公司的财产权源于国家对投资财产的所有权。国有独资公司是一种国有企业，股东只有一个。作为国有独资公司的股东，国家授权投资的机构（国家设立的国有资产营运主体）或者国家授权的部门（如国有资产管理委员会）是唯一的投资主体。我国《公司法》规定，国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或国家的授权部门、授权公司董事会行使股东大会的部分职权，决定公司的重大事项。但是，公司的合并、分立、解散、增减资本和发行债券，必须由国家授权投资的机构或者国家授权的部门决定。
　　 上述回顾和探索，仅仅是在改革过程中的初步总结，深层次的矛盾和问题会随着国有资产管理体制改革的深入逐渐显露。国有资产管理体制改革是一个不断发展完善的过程，不能简单地认为一改革就能解决问题，期望“毕其功于一役”。国有资产管理体制改革是随着时代的进步、国有资产布局的调整而不断完善的探索和实践过程。

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