深入贯彻落实科学发展观建设“严格规范、富有效率、充满活力”的烟草内部监管体系

    内容提要 随着行业改革进程的不断加快，剖析内部监管工作与行业改革发展不适应不协调问题的产生原因，对于建设“严格规范、富有效率、充满活力”的内部监管体系，推进内部监管工作与时俱进有着十分重要的现实意义。对此，要加强教育引导，切实增强规范意识；加强制度建设，提高监管工作效率；建立有效机制，激发监管工作活力。

    一、建设“严格规范、富有效率、充满活力”的烟草内部监管体系，是烟草行业科学发展的客观要求

　　科学发展观是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是全面建设小康社会的重要指导思想，是解决经济社会发展中各种矛盾和问题的基本原则。烟草行业贯彻落实科学发展观，要在继续“完善体制机制、优化资源配置、增强竞争实力、全面提升水平”的基础上，直面行业改革发展的内外部环境，着力建设“严格规范、富有效率、充满活力”的烟草内部监管体系，切实加强内部监管，高度重视规范自律，确保行业持续健康发展。
　　（一）行业发展面临的形势，要求行业加强内部监管
　　党的十七大报告指出：要深化行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。首先，国家对烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，以法律形式赋予烟草行业生产经营和行政执法的双重权力，为烟草行业的发展提供了法律支撑和政策保护。但随着社会主义市场经济体制的不断完善，民主与法制的不断健全，烟草行业特殊的体制越来越受到社会的广泛关注。其次，贯彻执行国务院有关文件，建立现代企业制度，防范国有资产经营管理风险，确保国有资产保值增值的压力越来越突出。再次，《烟草控制框架公约》的履行，使得吸烟与健康问题越来越受关注，烟草行业的发展空间越来越受到外部的挤压。行业特殊的体制和发展面临的形势充分说明，建设“严格规范、富有效率、充满活力”的内部监管体系，严格加强内部监管，不仅关系到内部秩序，也关系到社会形象；不仅关系到经济发展，也关系到政治责任。
　　（二）国际国内重大恶性事件，警示行业需要进一步加强内部监管
　　去年以来，由美国次贷危机引发的国际金融危机不仅给美国而且给世界，不仅对金融秩序而且对实体经济造成沉重的打击；由三鹿集团引起的食品安全重大事故，不仅让中国老百姓记住了“三聚氰胺”这个拗口的化学名字，而且给乳制品行业造成信誉危机和严重损失，不仅给企业形象而且给国家形象造成了严重的影响，三鹿集团因此而破产；山西襄汾尾矿溃坝、杭州地铁工地塌陷、云南阳宗海污染等近一段时间国内发生的重大安全责任事故和严重的环境污染事件，不仅使人民生命财产安全遭受严重损失，而且给党和国家造成严重的经济损失和政治影响。认真分析其原因，主要是监管体系缺失，监管不到位导致防范风险能力不足、管理力度层层削弱。时刻保持对企业生存环境的不安全因素、危机成分的警惕意识，是一个健康的企业乃至行业的正常本能。借鉴国际、国内重大事故的经验教训，建设“严格规范、富有效率、充满活力”的内部监管体系，切实加强内部监管，对于防范行业出现系统性风险显得特别突出和重要。
　　（三）落实科学发展观，对内部监管工作提出新的更高的要求
　　行业的内部监管工作伴随着行业改革发展的全过程。1998年，国家局就明确提出“一要规范、二要改革、三要创新”，经过十年的治理整顿，行业的经营秩序和管理秩序明显好转。但是，规范只有起点、没有终点，贯彻落实科学发展观，对行业内部监管工作提出了新的更高的要求。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。行业按照科学发展观的立场、观点和方法开展内部监管工作，应始终把经营管理活动中最活跃的因素“人”，特别是领导干部作为监管的重点，促进行业形成讲诚信、负责任、守秩序的氛围；统筹监管资源，综合发挥专卖、审计、纪检监察等部门的作用，形成监管合力；总结行业内部监管工作的经验，研究监管方法，探索监管途径，实行科学有效监管，不但要管到而且要管好，确保行业“严格规范、富有效率、充满活力”。

　　二、当前行业内部监管工作中存在的主要问题和原因

    随着行业改革进程的不断加快，剖析内部监管工作与行业改革发展不适应不协调问题的产生原因，对于建设“严格规范、富有效率、充满活力”的内部监管体系，推进内部监管工作与时俱进有着十分重要的现实意义。
　　（一）主要问题
　　1.重发展，轻规范发展。发展是行业上下的共同追求，然而个别单位对如何科学发展、规范发展却把握不准，经营管理方式粗放，盲目追求高指标、高效益，不注重市场的真实需求，不能正确处理规范和发展的关系。
　　2.重事后监管，轻事前防范。行业历次规范整顿虽然成效明显，但都是问题跟进式的事后监管，成本高，成果也难以巩固，而对如何加强事前防范、事中发现，在认识上重视不够，在措施上研究不多，在行动上进展不快，导致监管效率不高、有效性不强。
　　3.重追究，轻原因深究。随着内部监管工作的不断深入，各级领导对内部监管工作重视程度越来越高，发现问题，基本能按有关规定追究责任。但往往查出问题处理相关人员后便完事了，没有通过发现问题，分析问题产生的深层次原因，导致一些问题屡查屡犯，前整后犯，治标不治本。
　　（二）原因分析
　　从体制层面看，行业实行政企合一的特殊体制，身兼生产经营和执法监督双重职能，监管部门和经营部门虽然按照各自职责定位开展工作，但是由于利益分配的一致性，企业真正实现规范自律，监管部门切实做到内外一致、严格监管，尚缺乏内在动力和压力。
　　从运行机制看，工业企业通过提前使用存量计划、要求增量计划、不切实际提高结构等途径扩大产能；商业企业为增加效益、完成考核任务把有限的销售计划用在采购高效品牌上，造成市场供应与需求脱节，加上全国统一大市场没有形成，卷烟价格存在地区差异，客观上为体外循环创造了条件。
　　从利益导向看，一方面烟草行业的性质是企业，追求效益最大化是企业的本能，另一方面行业的考核体系设计在取向上也侧重于企业性质，当规范与效益发生矛盾时，往往重效益轻规范。
　　从思想认识看，部分干部员工没有深刻认识到严格规范对烟草行业持续健康发展的重要性，规范意识不强，自律能力欠缺；一些单位内部监管工作力度不大，对干部职工疏于教育和管理；个别单位内部监管流于形式，制度表面化，遇到问题大事化小、小事化了，受到的处罚轻，付出的成本低，助长了违法违规积习的形成。

　　三、建设“严格规范、富有效率、充满活力”的内部监管体系的重点工作

　　基于以上分析，我们认为建设“严格规范、富有效率、充满活力”的内部监管体系是一个有机的整体，并具有鲜明的特点：体系建设的实质是促进行业自我完善、自我调整；体系建设的方法是以他律促自律；体系建设的途径是围绕经营管理活动，进行动态的、与时俱进的监管；体系建设的目的是促进行业科学发展。在具体的建设过程中，要紧紧抓住三个重点。
　　（一）加强教育引导，切实增强规范意识
　　建设“严格规范、富有效率、充满活力”的行业监管体系的主体是人，对象也是人，加强教育引导，就是要从“人”入手，增强严格规范的主动性，提高严格规范的自觉性。
　　1.突出专卖体制的脆弱性教育，增强严格规范的紧迫感。我国自1983年实行烟草专卖制度以来，烟草行业得到长足发展，为国家经济社会建设做出了巨大贡献。实践证明，实行烟草专卖制度本身就是一项成功的改革举措。随着社会主义市场经济体制的不断完善，民主与法制建设的不断加强，烟草行业的发展环境与实行专卖制度初期相比发生了很大的变化。烟草行业要克服盲目乐观的思想，树立危机意识，不事张扬、低调做人，增强严格规范的紧迫感，才能巩固和完善专卖制度。
　　2.突出践行立法宗旨的历程教育，增强严格规范的主动性。《烟草专卖法》第一条开宗明义，“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。”这既是《烟草专卖法》的立法宗旨，也是烟草行业的共同价值追求。实践证明，行业内部的不规范问题，对烟草行业所造成的影响和损害更加直接和严重。因此，切实加强立法宗旨教育，严格自觉地依法守规开展生产经营管理活动，对于今天的烟草行业特别突出和重要。
　　3.突出教育引导的针对性，增强严格规范的自觉性。一是在教育方法上，要改变以会贯会、传达灌输的传统方式，找准需求，对症下药，注重实效；二是在教育形式上，要寓教于乐，不能为教育而教育，搞形式主义；三是要把教育的重点放在基层，切实使生产经营一线的员工提高自律意识，增强严格规范的自觉性；四是加强责任意识教育，勇于承担社会责任，树立良好的行业形象。烟草行业要在自觉执行、模范遵守《烟草专卖法》，切实提高规范意识，严格约束自身行为的同时，主动承担社会责任和义务，回报社会，报效国家，把烟草建设成为对国家、对社会、对消费者高度负责的行业。
　　（二）加强制度建设，提高监管工作效率
　　健全和落实制度，形成以制度管权、管人、管事的良性机制，是建设“严格规范、富有效率、充满活力”的监管体系的出发点和落脚点，也是巩固内部监管成果，实现内部监管日常化、规范化、制度化的重要抓手。建设符合内部监管工作要求，切合内部控制工作实际的制度体系，既要在设计和执行上管用、实用，又要讲究成本，更要促进监管工作富有效率。
　　1.加强制度建设，内部控制是基础。随着行业组织机构调整步伐的加快，客观上要求企业不断提高经营管理能力，加强内部控制、建立自我约束的防范机制。健全科学有效的内控制度，一要符合有关烟草专卖法律法规的规定，体现行纪行规和行业政策的要求，保证内控制度的权威性；二要使每一项业务活动，都必须经过具有互相制约关系的两个或两个部门以上的控制环节方能完成，体现内部控制的牵制性；三要使内部控制的触角渗透到单位各项业务活动过程和业务各个操作环节，覆盖所有的部门和岗位，突出内部控制的全面性，最终实现企业内部控制贯穿于生产经营管理活动的全过程，全面规范企业的各项经营活动，使企业业务活动的各个方面都有章可循，形成一个完整的，互相补充、互相协调的内部控制制度系统。
　　2.加强制度建设，领导干部是关键。进一步健全各级党组和行政领导班子工作规则和议事程序，充分发挥投资、薪酬、预算三个委员会的作用，全面推进科学、民主决策，对重大问题、重大投资、重要干部任免及大额资金运用，必须坚持集体研究、集体决策，防止“一把手”滥用权力的情况发生，严格按程序办事，用制度规范领导干部权力运行；坚持公开原则，不仅要做到规则公开、结果公开，还要做到过程公开，通过公开让想违规的无法违规、不敢违规；要让群众广泛参与决策，并以制度加以固化，避免决策失误，防止权力腐败发生。
　　3.加强制度建设，严格执行是重点。一要针对经营管理最容易出现问题的重点部门、重点环节、重点岗位，或者根据经营管理流程，制定制度进行控制；二要加强制度内容的培训，使制度为干部员工所掌握，把制度变成干部员工的自觉行动、行为准则，提高制度的执行力；三要加强对制度执行情况的监督检查，制度面前人人平等，避免制度的制定和执行流于形式，维护制度的权威性和严肃性；四要根据行业经营管理的新形势、内部监管的新任务，针对检查监督发现的问题，不断修订完善制度，提高制度执行的针对性和可操作性；五要建立制度出台前的统一审查把关制度，坚决纠正政出多门、各把一方及制度打架的弊病，形成制度监管的合力。对带有普遍性、倾向性或深层次原因的问题，需要行业自上而下制定制度，从根本上解决问题。
　　4.加强制度建设，讲究成本是途径。如果单纯从控制的角度来考虑，参与控制的人员与环节越多，控制措施越严密复杂，控制的效果就越好，但因控制活动所造成的控制成本就越高。因此，在设计制度时，一定要考虑控制投入成本和产出效益之比。只对那些在业务处理过程中发挥作用大、影响范围广的关键控制点进行严格控制，这是实现低成本、高效率控制的重要途径。同时，要兼顾既不能因为低成本而出现监管盲点的现象，又不能因为追求尽善尽美而降低监管效率。
　　（三）建立有效机制，激发监管工作活力
　　在当前行业内部监管工作由集中检查向日常化监管的转变过程中，建立“严格规范、富有效率、充满活力”的监管体系，尤其要加强有效监管，以他律促自律，构建“管而不死，放而不乱”的长效机制，激发监管工作活力，促进行业全面协调可持续发展。
　　1.建立专业化的监管队伍，提高监管工作的有效性。专业化就是要按照竞争上岗和择优录用的原则，把懂法律法规、懂信息技术、懂经营管理的政治可靠、业务精良、年富力强的人才选拔到监管岗位，通过分析相关业务流程，研究监管方法和技巧，切实增强监管能力，破解“不会管、不善管”的问题。同时，引入激励机制，加强对监管队伍考评，引导监管工作人员钻研业务技能，创新监管方法，提高内在动力，激发监管活力，提高监管工作的有效性。
　　2.运用信息技术手段，提高监管效率。信息技术手段具有事中能发现、事后能还原的功能，运用信息技术实施监管，是提高监管效率、增强监管活力的重要载体。通过整合信息资源，建立内部监管系统，强化事前预警和实时监管的功能，着力在事前事中防范问题的发生；要通过信息平台，将制度移植到信息系统中，对各项经营管理事项、工作流程、操作权限按照规范的要求进行科学设定，实现制度管理的程序化和规范化；要将规范要求固化到企业经营管理流程中，在信息平台上对企业经营管理进行自动控制，提高监管效率，减少人为影响；要充分利用实时信息，开展在线审计、在线跟踪、在线检查等事中监管，保证经营管理与监督同步开展；要特别注意发挥国家局“一号工程”的作用，这有助于国家局了解工商企业是否真正做到“工商协同”，是否真正做到按市场需求生产和组织货源，是否真正做到落地、落户销售，及时发现卷烟违法违规经营动向。
　　3.明确监管程序，规范监管行为。一要明确岗位职责，通过规范文本的形式，进一步明确监管工作的岗位分工和岗位责任，重点解决“做什么”的问题；二要梳理工作流程，对监管工作的每个环节、每个步骤实施流程控制，重点解决“怎么做”的问题；三要制定工作标准，对每项工作都明确目标和要求，以工作标准保证工作质量，重点解决“怎么做好”的问题；四要强化过程控制，变监管制度、监管程序、监管流程为系统语言、程序控制，使监管人员对经营管理活动的监管做到到位不越位，在促进监管工作本身依法守规的同时，保障监管对象“管而不死，放而不乱”。
　　4.加强考核评估，提升监管工作水平。一要科学设计考核评价机制，逐步调整目前的绩效考核指标体系，把内部监管的情况、规范经营管理的实绩纳入各级企业的年度指标，作为衡量一个班子、一个单位工作业绩的重要指标，加大规范经营管理情况在年度综合考核中的力度和权重，将严格监管、规范经营情况与干部使用和企业绩效奖惩挂钩，端正企业经营指导思想。二要建立问责制，加大力度查处顶风作案、屡查屡犯、边整边犯的违法违规案件，通过增加违法违规经营成本，减少不规范问题的发生，保障各项法律、政策、规定落到实处。三要定期不定期地对检查整改落实情况、制度完善和执行情况等内部监管工作质量进行跟踪评估，防止“一阵风搞应付”、“走过场”的情况发生；了解企业带有普遍性的问题；掌握内部监管工作的漏洞和薄弱环节，研究制定补救措施，提升内部监管工作质量。

课题组成员：
    陈兴煜 浙江省烟草专卖局专卖管理处处长
    于国欣 上海烟草（集团）公司北京卷烟厂总会计师
    倪 华   湖北中烟工业有限责任公司三峡卷烟厂党委书记、厂长
    曲 浩   新疆维吾尔自治区烟草专卖局昌吉烟草分局副局长

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