完善烟草工业管理体制,推动烟草行业科学发展

内容提要

    烟草工业的现代企业制度建设要有利于巩固和完善烟草专卖制度，有利于发挥市场配置资源的作用，有利于提高中国烟草总体竞争实力。根据烟草行业的体制特点和改革需要遵循的特殊条件，烟草工业建立现代企业制度的总体思路是以单一产权结构为前提，建立“总公司----省公司（子公司）”的两级母子公司体制框架。在母公司层面，完善总经理负责制；在子公司层面，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，使烟草工业企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体和法人实体，实现“科学决策、高效运行、适应竞争、实现使命”的目标。

    近年来，在工业领域，烟草行业通过深入贯彻国务院有关文件精神，建立和完善了新型的母子公司管理体制，推进了大型工业企业现代企业制度建设工作。这些制度创新有效地激发了企业活力，提高了企业效率，促进了企业日益规范发展。

    一、在国家烟草专卖制度下积极推进烟草工业管理体制改革

    烟草工业企业要在国务院有关文件精神的指导下，按照《公司法》和《烟草专卖法》的有关规定，建立具有烟草特点、符合烟草实际的现代企业制度。
    烟草行业既不同于竞争性行业中的国有和国有控股企业，也不同于如电信、石油等有垄断性质的国有和国有控股行业，其进行现代企业制度改革，需要遵循一定的原则，受到特殊条件的约束。
    第一个特殊条件是烟草行业资产为单一的国有资产，资本结构不向社会开放。资产产权理顺后，为全民所有、中央管理和收益，由财政部代表国家直接委托管理。实现国有资产保值增值，保证烟草行业的国有资产收益稳定增长，这是改革需要遵守的大的原则。
    从中央与地方的关系看，我国的国有资产管理体制分为两种：一种是全民所有、中央管理、利润中央收益；一种是全民所有、地方分级管理和利润地方收益。从资产管理看，经营性的国有资产分为三类：一类是属于国有资产管理委员会管理的，如工业、贸易、交通、技术开发等国有和国有控股企业资产；一类是分散在各国有和国有控股金融企业，如各银行中的国有资产，目前还没有集中管理；还有一类是国有烟草企业资产，实行国家直接委托中国烟草总公司管理的特殊体制。
    具体来说，国有资产管理体制是：全民所有、中央管理和收益，国家直接委托中国烟草总公司进行资产管理。设计烟草行业的这种资产管理体制，主要是基于烟草业在经济发展阶段的成长性、特殊的利润和税收性质及对国家财政贡献的重要地位。从国家委托的总公司层面看，属于国家委托，资本不需要向社会开放；从下一级公司层面看，资本也不需要向社会开放，但是，总公司对子公司的委托，需要由总公司内的各个部门具体实施。这就决定了烟草工业的上下委托代理关系，即母子公司体制关系。这是与其他国有和国有控股行业企业不同的地方。
    第二个特殊条件是烟草行业实行专卖专营制度，特许经营，批发、零售等市场不向社会开放。烟草生产的市场准入也有特别限制，生产领域实际上也不向社会开放。这是改革需要遵守的特殊原则。
    烟草工业在国内没有其他所有制经济的竞争，没有烟草企业中央企业与地方企业之间的竞争，在目前情况下，也没有外烟的竞争。存在的竞争只是同属中央资产、同属烟草总公司的子公司之间在品牌、销售、成本、利润等方面的竞争。因此，在一个既定的阶段内，改革既不能突破专卖专营制度，又要在一个外部竞争不充分的环境下，增强内部企业之间的竞争，降低烟草企业的消耗，提高烟草企业的效率。这是烟草工业体制建立现代企业制度的难点所在，也是需要认真在制度设计上考虑的问题。
    总的来说，烟草工业的现代企业制度建设要有利于巩固和完善烟草专卖制度，有利于发挥市场配置资源的作用，有利于提高中国烟草总体竞争实力。根据烟草行业的体制特点和改革需要遵循的特殊条件，烟草工业建立现代企业制度的总体思路是以单一产权结构为前提，建立“总公司----省公司（子公司）”的两级母子公司体制框架。在母公司层面，完善总经理负责制；在子公司层面，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，使烟草工业企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体和法人实体，实现“科学决策、高效运行、适应竞争、实现使命”的目标。

    二、完善烟草行业国有出资人制度，科学确定烟草工业母子公司体制架构

    2005年11月，国务院有关文件明确提出烟草行业继续实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，由中国烟草总公司对所属工商企业的国有资产行使出资人权利,国家烟草专卖制度进一步得到巩固和完善。
    确立国家----中国烟草总公司----子公司的产权制度，明确中国烟草总公司是烟草行业的出资人代表，这是烟草行业建立有效公司治理结构的决定性基础。产权既是企业权威的主要来源，又是履行这种权威的主要动力，公司治理结构的有效与否主要取决于其产权制度是否合理。烟草行业如果不能确立明晰的产权制度，要么会使国家作为出资者，在应当履行其职责的时候无法去“尽责”，由此导致子公司产生严重的“内部人控制”；要么可能会使总公司在不应当履行其职责的时候，可能对子公司进行“过度干预”。
    烟草行业通过明晰产权制度，可以实现以下目的：（1）资产国家所有，授权烟草总公司管理和监督，确保资产保值增值，稳定增加财政收益。（2）使总公司和子公司产权责任明晰化，做到财产关系清晰，各自责任明确，资产所有权、法人财产权、子公司经营权都有明晰的界定。（3）使总公司和子公司产权主体相对独立化，在产权责任明晰的基础上，还应有具体的主体和形式来行使产权，如总公司行使出资人所有产权，子公司行使法人财产经营权。（4）使烟草行业内的产权运作资本化，烟草工业体系内的各种金融资本、实物资产和无形资产包括人力资本的产权，都可作为经营性的资本要素来运用。
    在新的制度安排下，中国烟草总公司是国家委托经营和管理烟草行业国有资产、规划行业发展、代表出资人管理干部的烟草业特殊的国有资产经营、监督和管理机构。与国家国有资产监督管理委员会相比，中国烟草总公司有资产具体监督管理，甚至经营的权力。而从国家烟草专卖局与中国烟草总公司两块牌子、一班人马的组织结构看，它还有行使国家烟草专卖制度和行业行政管理的行政职能。
    作为烟草行业的国有资产经营公司，中国烟草总公司是完善烟草行业国有出资人到位制度的核心，其功能定位是宏观决策、战略管理和资产经营，推动烟草行业持续健康发展。烟草工业省级子公司的主要职能定位是专卖专营体制下的生产经营主体。从具体职责看，子公司依法享有法人财产权、生产经营自主权、独立民事权。母公司可以通过对子公司重大事项的决策，实施对子公司的监督管理。母公司要依照《公司法》和《烟草专卖法》规定，在公司章程中确定母子公司各自的职责和权限，依法对子公司进行监督管理。子公司的生产经营自主权是职权法定下的自主权，母公司不能随意干预。

三、健全母子公司治理结构，实现烟草工业科学发展

    中国烟草总公司作为所有省级烟草工业子公司的母公司，其法人治理结构的设计，需要充分结合中国烟草总公司作为烟草工业的出资人代表和行业管理者的特殊职能，既要体现出其为行业管理者的特点，又要体现出其为国有资产出资人的特点。
    作为行业管理者，总公司需要根据国家政策维护行业的健康发展；作为子公司的出资人，总公司不是具体的生产经营和市场竞争主体，而是通过出资人身份管控子公司。按照国务院文件提出的“中国烟草总公司实行总经理负责制。为进一步强化监督，实现科学民主决策，相应调整中国烟草总公司的内设机构，改进和完善现有的投资委员会、预算委员会和薪酬委员会，明确职责，规范运作”以及《中国烟草总公司章程》的相关规定，母公司的治理结构应以总经理负责制为主要特征，并通过设立各种专业委员会建立民主决策机制。
    中国烟草总公司在实行总经理负责制的基础上，按照“分工合理、职责明确、运作规范、协调高效”的要求，可以通过设立发展战略和投资管理委员会、资产管理委员会、人力资源和薪酬管理委员会、政策法律委员会等专业委员会，作为议事咨询和半决策机构，确保形成科学民主的决策机制。
    根据专卖专营体制下的生产经营主体的功能定位，烟草工业子公司依法享有法人财产权、生产经营自主权、独立民事权。母公司依照《公司法》和《烟草专卖法》规定，在子公司章程中确定母公司、子公司各自的职责、权限,通过对子公司重大事项的决策，实施对子公司的监督管理。
    烟草工业子公司要在国务院有关文件精神的指导下，按照《公司法》和《烟草专卖法》的要求，在子公司建立法人治理结构，着力解决烟草工业企业存在的出资人虚位、内部人控制、不规范经营、激励与约束机制弱化、监管不到位等问题，形成与市场经济相适应的新的运行机制。
    省级工业公司改制后，总公司是唯一股东，不设立股东会，由董事会代行部分出资人职能。在现阶段，根据总公司安排，董事会还不宜承担过多子公司的决策职能，其重要的职能是监督。此外，由于国家局、总公司各职能部门对总公司所属企业行使部分实际监管职能，因此现阶段，暂不设立监事机构。烟草工业子公司通过建立和完善一整套董事会和经理层相互制衡的机制，进而达到科学决策的目的。
    烟草工业省级公司的现代企业制度建设应该通过建立一整套制衡机制来提升企业科学决策的能力；通过利用全国统一大市场，不断改善和提高资源配置效率，成为行业的整合平台；通过理顺资产管理体系，建立完善一整套管理框架，强化和控制风险，达到国有资产保值增值的目标；通过实行体制机制创新，激活烟草行业的改革活力，全面提升烟草企业的国际竞争力，推动烟草工业的科学发展。

课题组成员：
    何秀群 国家烟草专卖局党校常务副校长
    王路军 国家烟草专卖局党校办公室副主任
    潘良   国家烟草专卖局党校办公室主任科员

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