基层专卖执法工作中常见的问题及对策

基层专卖执法工作中常见的不足

    案件经营能力不够强。当前，从整体上看，执法人员的案件经营意识已初步形成。但个别专卖执法人员还存在就案论案、满足个案侦破的倾向，缺乏锲而不舍、精耕细作的溯源精神，苦心经营案件的意识和“钉子精神”依然缺乏。目前，一些涉烟违法犯罪分子积累了一定的反侦查、反稽查的经验，拥有错综复杂的社会关系网；而个别执法人员在与他们的斗争中，显得办法不多、措施乏力，特别是案件的分析判断能力、证据固定能力明显不足。
    专卖管理手段匮乏。如今，涉烟违法犯罪行为更加隐蔽，手段也更为狡猾，稽查难度加大。制假犯罪分子利用专业化、现代化的运输手段入侵市场；假烟经营者常常是“狡兔三窟”，以“少量运输、异地储存、网络销售”的方式对抗检查。个别烟草专卖执法部门缺乏有效的检查手段，对特殊场所的管理显得力不从心。
    追踪不够深入，案件难以经营。除移交或指定管辖的案件具有相对详细、具体、完整的违法线索、事实和证据外，现实工作中群众举报和投诉的常常是一些零星的、无序的线索。专卖人员接到的群众举报和投诉，如果已取得了直接证据，还可对部分违法事实进行认定处罚；如果取得的是间接证据，彼此之间缺乏关联性，所形成的证据系统又不具有排他性，则往往对违法事实无法认定。由于个别办案人员不能主动深入追踪、反复调查、认真推敲，造成基层部分案件“搁浅”，一些深层次、内幕性、预警性信息得不到及时发现、掌握和利用，从而不能有效实施案件经营活动。
    强调无过错原则，忽视和谐烟草的构建。行政处罚的一个重要原则是无过错原则，即只要有违法行为发生和违法事实存在，不管主观上有无过错，都要受到追究。有些办案人员只注意调取当事人的违法责任证据，而忽视其主观动机、目的；或者只注意其违法行为，而对社会危害后果调查不足。在实际工作中，我们发现：由于办案人员过分强调当事人的违法行为，对主观上没有违法故意，本应按其违法情节、性质、后果从轻、减轻或者免予处罚的，却没有依法从轻、减轻或者免予处罚，忽视了和谐烟草的构建。
    重罚款轻纠正，管理的可持续性不强。一些专卖人员在查处案件时，只注重对当事人罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度不够，这在执法中就走进了“重罚轻纠”的误区。这一现象的表现形式有：一是只罚不纠。对经营者的违规行为只作罚款处理，对其违法销售掉的假冒卷烟不认真追缴。二是罚款放行。对查获的违规卷烟采用罚款放行的错误做法。三是只打不追。对查到的问题只进行处理，而对问题背后的隐患不注重追查。四是手段单一。部分执法人员对行政法律规定的处罚与教育相结合的原则没有领会，处罚决定书的处罚条款往往只有罚款一项，不会运用警告、通报批评、限期改正、责令停业整顿等措施，致使某些违法人员误认为执法机关只管罚款，不管纠正。
    忽视合理性原则或程序规范，败诉风险不可低估。由于大多数基层专卖管理部门目前尚未建立起“专卖违法信息资料库”，因此，当事人的历史违法信息很难查询和掌握。结果，当事人有前科本应加重处罚的没有得到有效加重处罚，初犯、屡犯的处罚没有区别，故意所为与没有违法之故意的处罚没有区别。加之有些程序不规范，如有利害关系的不回避、进行调查时不亮证、勘验后不请见证人签名、符合听证条件的不告知听证权、采取先行登记保存超时限等。在诉讼中，这些细节可能导致专卖管理部门败诉。

推进基层专卖执法主体能力建设的措施

    端正执法指导思想，树立正确的监管理念。要自觉以党的十七大提出的科学发展观和构建和谐社会的理念为指导，把“两个至上”作为专卖管理工作的根本出发点和落脚点，正确定位专卖管理职责，妥善处理监管与发展的关系，履行好专卖管理的责任，切实解决好“为了谁”、“依靠谁”、“扶持谁”、“打击谁”的基本问题。针对当前烟草专卖管理市场的严峻形势，各级专卖管理部门必须以保证烟草市场平稳健康发展为己任，严格执法，创新管理，对各种卷烟违法经营行为坚决打击，千方百计保障国家税收，保障消费者利益。唯有如此，才能维护和促进公平竞争，为烟草市场健康、持续发展提供可靠的法制环境。
    科学理解法律精神，正确执行法律法规。烟草专卖执法必须严格遵循责任法定原则，法律有明确规定的严格按规定执行；若法律没有明确规定，则不能生搬硬套，而应从立法原意出发，坚持合理性原则，坚持处罚与纠正违法行为、处罚与教育相结合的原则，灵活、合理适用相关法律条款，该从重从严的坚决从重从严处理，该从轻、减轻或者免予处罚的坚决从轻、减轻或者免予处罚；法律没有规定的，则用与时俱进的眼光和“三个有利于”标准判断是非，切忌主观臆断、妄设法律责任。因为，妄设法律责任违反行政合法性原则，构成行政违法；而行政执法若侵犯当事人权益超过行政目的和目标本身价值的损害，则违反行政合理性原则，构成行政不当。
    加强请示汇报，争取领导的支持和指导。许多办案人员在调查取证和办案技巧等方面积累了比较丰富的经验,但有的也难免思维不够开阔、政策水平不够高、在处理重大问题特别是疑难复杂案件时考虑不够周详，所以必须加强请示汇报。特别是对重大疑难复杂案件，调查方案的制订、重大措施的采取等都要及时请示汇报。这既有利于提高工作效率，又有利于保证执法工作正确的政治方向。切忌将自己解决不了的问题包着藏着、拖着放着。同时，请示汇报必须坚持实事求是，把查实和没有查实以及需要请示的问题汇报清楚，决不能凭个人好恶自由取舍。
    坚持执行合议制度，多层次严格把关。认真执行案件合议制度，不仅可以充分利用集体的智慧解决执法中遇到的疑难问题，而且可以使决策民主化、科学化。但是，案件合议切忌流于形式。在合议中，要让每个成员充分发表意见，只有经过充分研讨后，才能按照少数服从多数原则形成合议意见。案件合议在形成处罚意见时适用，在对重大疑难复杂案件明确调查方向、制定调查策略和决定采取重大措施时也适用。特别是在自由裁量范围内行使从轻、减轻和免予处罚权时，进行合议尤为重要。
    实行查处分离，减轻办案人员的压力和包袱。办案人员的压力主要在于他们觉得政策尺度难以把握，担心受到责任追究。要解决这个问题，就必须坚决推行查处分离制度，由不同的人员或者不同的机构分别负责调查与处理。调查人员只管放手调查取证而无须考虑如何处罚；实施处罚的人员只从案件事实出发提出合理的处罚意见，无须考虑证据如何收集，可有效避免办案人员在调查取证和处罚工作时出现顾虑。同时，此举还可增强内部监督，防止腐败发生。
    加强学习，提高专卖队伍的整体素质。随着社会的发展和科技的进步，烟草专卖管理领域的违法犯罪形式和手段不断翻新。面对挑战，烟草专卖管理人员必须加强学习。只有具有广阔的视野、丰富的知识、活跃的思维、正确的策略、熟练的办案技巧和强烈的工作责任感、使命感，才能适应形势的需要。尤其在办案方面，办案人员必须具备独立收集和固定证据的能力；指挥人员还要具备总揽全局的能力，能对证据进行综合分析和审查判断，这样才能适时调整工作思路，保证调查工作顺利、有效进行。
    完善法律制度，增强合理性和可操作性。修订完善法规制度是立法部门的事，但是执法部门也不能无所作为。因为执法部门在具体的执法活动中不仅可以积累丰富的办案经验，而且最容易发现法规制度存在的漏洞和薄弱环节，对修订完善法规制度最有发言权，所以基层专卖管理部门要善于调查研究，积极主动向有关部门提出修订完善法规制度的建议。全系统共同努力，为完善烟草专卖管理法规作出贡献。
    建立“专卖违法信息资料库”，解决办案查询问题。各级专卖管理部门应充分利用现有的信息平台，着手构建管理部门共享的“专卖违法信息资料库”，将涉烟案件的各种信息资料通过收集、梳理、分析、归类、录入，尤其要将经常从事卷烟违规经营活动的重点地区、重点市场、重点车辆，以及重点经营户的信息资料及时整理入库，从而为专卖执法工作提供强有力的信息支持。
    在推进基层专卖执法主体能力建设中，要时刻牢记我国国情和经济发展的现状，了解社情民意，具体案件具体分析，把专卖管理执法活动结合经济建设这个中心去思考，放到构建和谐烟草的大局中去思考。要既忠实于国家法律，又不脱离客观实际，切实做到既处罚有据，又处罚适度。

作者单位：安徽省合肥市烟草专卖局

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