加强证件管理,维护市场秩序

我国自1982年实行烟草专卖制度以来便实施烟草专卖许可证制度。烟草专卖零售许可证（以下简称零售许可证）的发放管理作为其中一项重要的市场准入制度，对合理配置烟草专卖零售市场资源，保障卷烟消费者和卷烟零售户合法权益，维护国家烟草专卖制度发挥了重要作用。国家局对许可证管理工作始终高度重视，各级烟草专卖局对零售许可证的管理措施不断细化完善，管理效果日益凸显，办证户数不断增多，持证户获利水平日趋稳定与丰厚。

然而，从近年查获案件的情况来看，行业许可证管理中还有漏洞：对办证条件的规定不具体，对申办人（单位）是否符合法定条件的审核把关不严，造成部分不符合条件者取得许可证；对持证户经营合法性的监督管理不到位，监管方式陈旧，工作重心的转移造成顾此失彼、监管缺位；对许可证的动态管理不及时，对被许可人基础信息变更不能及时掌握，分类指导和个性化服务难以及时跟进；由于停业、歇业、注销等手续办理不及时，使部分许可证长期处于“休眠”状态，占用许可证管理资源，使一些因不符合布局规划被限制办证的客户难以走上合法经营的道路等等。就当前形势看，应将零售许可证管理作为切入点，并以此为主线贯穿于整个烟草零售市场管理工作中。

用足、用好法律武器，发挥法律授权的作用。《烟草专卖法》及其实施条例规定了办理零售许可证的条件，其中合理布局规划问题在2007年颁布的新的《烟草专卖许可证管理办法》中做了明确授权，要求各县级以上烟草部门根据人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素制订当地的合理布局规划，并在听证后公布实施。这为烟草部门把好卷烟零售户的准入关提供了法律依据。在实际工作中，烟草部门办证时，必须严格审核，使持证户的数量和地理位置更加趋于合理，与其所辐射的消费者商圈达到最佳匹配，既有利于优化卷烟零售市场，保持卷烟零售户的获利水平，形成烟草公司与卷烟零售户的双赢态势，又可以加大对每个持证户的宣传教育和服务投入，从而提高其经营水平和服务意识，使其更好地服务于消费者，满足社会消费需求，做到“两个维护”。

“证”、“照”管理相结合，充分发挥工商部门协同作用。《许可证管理办法》规定，被工商部门吊销营业执照的卷烟零售户，许可证发证机关可以责令其持证人暂停烟草专卖业务，进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。从法律角度讲，卷烟零售户从事卷烟经营业务，零售许可证和工商营业执照缺一不可。在实践中，工商部门往往把烟草专卖零售许可作为在营业执照上标注“卷烟”经营项目的前置许可，要求办营业执照时必须提交零售许可证，这使得专卖部门发放零售许可证前无法审核其是否持有营业执照，一些不法卷烟零售户便钻这个空子，领到零售许可证后不再办营业执照。而烟草部门发放零售许可证后便会为其办理入网手续并送货上门，从而在一定程度上纵容了持证无“照”户的非法经营行为。解决这一问题，一是可以与工商部门协商，取得烟草专卖零售许可后办理营业执照，持营业执照前来领取许可证、办理入网手续，要严格按照《许可证管理办法》规定的10天期限发证。二是在发放许可证但未取得营业执照前不予入网供货，此方法会使办证和入网有个较大的时间差，影响网建工作的持证入网率指标。三是对无营业执照申办零售许可证的，凭《工商名称预核准通知书》期限设置许可证有效期，有效期截止后，如取得营业执照可办理延续，其延续后的期限视营业执照和房屋使用证明的最短时限确定，否则办理相应的注销手续。上述三种方法，都必须取得工商部门的认同和配合，在“证”、“照”发放程序上做好衔接。另外，从零售许可证的发证条件来看，专卖部门还可借助工商部门的验资手续，对申请人是否有与经营烟草制品业务相适应的资金进行审核。

加强动态管理，保持许可证信息的动态更新。对卷烟零售户信息实施动态管理，对掌握其经营动向和市场变动规律至关重要，是零售许可证管理工作的重点和难点所在，需要行业各部门人员的共同努力。其中，信息的采集、流转和定期调查、维护非常重要，需要通过对“四员”工作流程和考核方面的约束，建立卷烟零售户信息变更情况的动态发现、快速处理和研究分析机制，既可使许可证登记信息随时保持真实完整，便于把握市场动态，又可防止零售许可证的非法转让，使新的申领者有机会加入烟草零售队伍。此外，许可证管理办法对变更、延续、注销、停业、歇业的适用都做了明确规定，但未详细规定各项手续的办理程序和与入网手续的关联问题，需要我们进一步细化和规范工作程序。为提高动态管理的效率，需积极改进传统管理方式，推行电子政务，一是健全和完善许可证管理和案件审理系统，设置对证件到期或出现违法、变更等事项的处理提示功能。二是在许可证管理系统正常维护、正常运转的前提下，做好与营销网络系统的对接，既要保持许可证管理系统中各卷烟零售户营销信息的动态更新，又要保证卷烟零售户的新办、换证、变更、注销、歇业等行政许可操作后，营销网络系统中卷烟零售户的经营业态相应地同步改变。

加强日常管理，指导、监督持证人守法经营。按照《行政许可法》“谁发证、谁监督”的原则，各级烟草专卖行政主管部门要因地制宜，充分利用好分析手段、信息手段、稽查侦查手段，不断探讨对持证卷烟零售户的监管方式。如济南市烟草专卖局（公司）在专卖管理“三四三一”模式确定的“三分、四定、三进、一评”的基础上，在依法行政、依法管理的前提下，采取发案区域分析、涉案品牌分析、违规卷烟零售户业态分析、进货异常分析、区域经营指标分析、成本毛利分析等多种方法，对持证户经营和发案情况进行科学分析，筛选出有价值的信息和有非法经营嫌疑的重点卷烟零售户，实施重点宣传、重点管理、重点稽查，取得了很好的效果，既减少了工作的盲目性，节约了人力、物力、财力和时间精力，降低了执法成本，又突出了工作重点，减少了对守法卷烟零售户的干扰，打击了违法卷烟零售户。

依法解决无证经营问题。零售许可证管理工作中，对无证卷烟零售户的清理、取缔工作关系到许可证管理工作的效果和市场秩序的优劣，关系到许可证制度的执行力度，必须高度重视。对排查发现的无证卷烟零售户，要通过管理教育进行分类处理。其中符合办证条件的，核发零售许可证；对不具备经营资格或因严惩违规经营被取消零售许可证的，会同工商部门予以取缔，防止无证户反弹。同时，加强农村卷烟市场监管，通过核发零售许可证，将农村卷烟零售户纳入管理范畴，既解决农村卷烟市场持证率偏低的问题，又可防止出现管理空白。

国家赋予烟草行业对烟草专卖品实行专卖专营的权力，并通过许可证管理制度授予行政审批权，我们应当从零售许可证管理入手，逐步将其纳入系统化、科学化、规范化的管理轨道，进而监督、管理广大卷烟零售户守法经营，维护良好的市场经营秩序，从而维护国家利益和消费者利益，为构建社会主义法治社会、和谐社会做出行业应有的贡献。