浅谈如何强化专卖办案成本的管理与控制

烟草专卖管理机关作为监管烟草市场的主要职能部门，承担着维护国家利益和消费者利益的历史使命与整顿和规范烟草市场经济秩序的艰巨任务。在烟草市场经营主体多元化、市场客体多样化、市场行为复杂化的新形势下，引入全面成本管理理念，是提升烟草专卖管理部门办案质量的客观要求。本文力图通过对办案成本的实质探讨和动因分析，寻求加强烟草专卖办案成本管理的方法和降低烟草专卖办案成本的途径，为提高烟草专卖办案效能提供理论参考。

一、烟草专卖办案成本的概念

烟草专卖办案成本是烟草专卖办案机构在烟草专卖执法中所付出的人力、物力、财力、信息和时间耗费。

烟草专卖办案机构的基本业务活动是烟草专卖执法，包括在市场主体、客体、行为监管中对各类烟草违法违规案件的查处。烟草专卖执法的过程又是烟草专卖执法要素的耗费过程。在此过程中，一方面要实现各项烟草专卖执法目标，另一方面要发生各种烟草专卖执法耗费，如人工耗费、装备耗费、文本印刷耗费、教育培训耗费、会议耗费、外调耗费、电讯耗费、申诉举报奖励耗费、质量检测鉴定耗费、违法执法赔偿耗费等等。在界定烟草专卖办案成本时，因时间作为一种监管执法投入，直接反映了人力、财力、物力耗费转化为价值的周期，体现了程序要求和行政效率，关系到单位烟草专卖执法业务完成量，并可根据同地、同期、同类烟草专卖执法案件的日耗费予以同度量化，故应纳入成本内容。

二、烟草专卖办案成本的动因

在烟草专卖执法过程中，烟草专卖办案成本受到文本排版印刷、法制宣传教育、案件调查取证消耗、市场监管效率、执法办案质量、期间装备利用状况以及组织管理水平等方面因素的影响。这些因素虽然性质不同，但彼此之间存在相互依存、影响、作用的内在联系，致使烟草专卖办案成本不断变化。同时，烟草专卖办案成本也受到外部环境条件的制约和影响。

（一）内部动因

1、市场监管效率。是指烟草专卖办案机构在一定时期内对市场主体、客体、行为监管中完成的烟草专卖执法业务量，受机构设置、人员配置、组织优化程度和案件流程规范程度影响。其直接反映了定量烟草专卖执法业务的时间消耗，关系到烟草专卖执法人力、物力、财力的投入的价值补偿周期，是影响烟草专卖办案成本总体升降的重要因素。

2、装备利用状况。是指烟草专卖办案机构车辆、微机、服装、摄像、录音等装备的利用状况。装备的利用程度、期限、对象，是决定烟草专卖管理办案财力、物力消耗的关键因素。

3、文书排版印制、法制宣传教育、调查取证消耗。是烟草专卖执法文书印制、法律法规宣传、物品抽样取证、案件外调中形成的烟草专卖办案机构的财力、物力耗费，是构成烟草专卖管理成本的直接因素。

4、组织管理水平。是指组织烟草专卖执法和规范系统内部管理的协调、控制的科学化程度。包括机构设置、人员配备、分工协作的优化程度、工作规程、管理制度的约束效力。组织管理水平关系到机构职能是否得到整合、人员潜能能否充分发挥、分工协作是否合理有效、规程制度是否完善落实，是影响烟草专卖管理成本升降的必然因素。

5、执法办案质量。是指烟草专卖办案机构查处烟草违法违规案件中行政强制和行政处罚的公正、有效程度。主要体现在行政复议维持率、行政诉讼胜诉率和社会公众(含行政相对人)认可程度方面。不公正、无效的执法违法行为一旦被撤销或确认为违法，必然要承担行政赔偿责任，造成社会负面影响，增加执法难度，从而引起烟草专卖管理办案成本不必要的增量。

（二）外部动因

1、生产者、经营者、消费者维权意识和能力。即烟草市场交易关系主体运用法律法规维护自身合法权益的意识和能力。其举报、申诉有利于烟草专卖办案机构及时发现和处理烟草违法违规行为，拓展烟草专卖执法业务量和降低成本；其检举、控告有利于烟草专卖行政管理机构及时纠正执法违法行为，避免因负面影响带来监管执法业务量的相对减少和成本的增加。就烟草违法违规案件的申诉举报而言，效益体现的价值远远大于因申诉举报网络建设和奖励形成的成本增量。

2、群众性社会监督网络的灵敏程度。指烟草市场交易关系主体参与市场监督的渠道顺畅程度，是确保烟草专卖执法时效性和烟草专卖办案机构快速反应的基本要素，影响到时间耗费的同度量化成本。

3、 烟草专卖执法过程中所需实物和服务的价格变化。包括纸张、印刷、车辆燃料、通讯、住宿、招待费用等价格的变化，是影响烟草专卖办案成本不可避免的客观因素。

三、加强烟草专卖办案成本全面管理，降低烟草专卖办案成本

烟草专卖办案机构要在明确实质和分析动因的基础上，采取适用于烟草专卖执法的全面成本管理方法，通过对烟草专卖执法全员、全过程、全方位的管理，降低烟草专卖办案成本。主要方法和途径有以下几个方面。

（一）提高执法效率

提高执法效率在增加单位烟草专卖执法价值的同时，会相应减少单位人力、物力、财力的总体消耗。具体途径是：

1、提高烟草专卖执法队伍素质。人是烟草专卖执法诸要素中最为活跃的因素。就某种意义而言，烟草专卖执法队伍素质的提高是成本下降的关键。烟草专卖管理部门要注重政治思想教育的经常性、职业道德教育的针对性、法制教育的系统性、知识更新培训教育的全面性，不断提高烟草专卖执法队伍的政治觉悟、思想境界、职业道德水准、依法行政能力、文化业务水平，引导树立成本竞争观和成本效益观，造就一支政治坚定、作风优良、纪律严明、业务精通、执法有力、办案高效的高层次、复合型烟草专卖执法队伍。

2、改进烟草专卖执法组织。要从机构设置、人员配备、分工协作、纵横关系方面合理组织烟草专卖执法。办案机构要按“精简、统一、效能”的思路设置，集权办案，整合烟草专卖政管理办案机构职能；人员要按个性专长搭配、知识优势互补的要求配置，体现人尽其才、才尽其用；职能要按既有明确分工、又有互相协作的要求配置；烟草专卖执法侧重点要结合市场实际状况确定，体现普遍性和特殊性的辩证关系。

3、完善落实烟草专卖执法制度。要针对责任不清、措施不力、管理不严的成本管理问题，在原有制度的基础上，建立一套完整的成本管理保证体系，实现成本费用管理目标责任制，从办案机构负责人到稽查大队到每位专卖人员都要相应承担成本费用的责任，将成本费用目标层层分解落实，建立横向分解落实到稽查大队、纵向分解落实到每个专卖人员的管理网络。实行办案成本的全方位、全程管理，将成本管理目标责任制同岗位目标责任制挂钩，贯彻责权利相结合的原则，把目标成本完成好坏与执法效益结合起来，奖优罚劣，形成县级烟草专卖局算总帐、办案机构算分帐、稽查大队算细帐、专卖人员算小帐的一盘棋，一级保一级，人人有指标，个个抓落实。坚持高标准、严要求，实施成本管理目标责任追究制，用成本倒算法核定成本指标，因无效执法造成的成本增量，视具体情况按有关规章和制度由相关责任人和主管领导承担。加强成本和效益的监督审计工作，对违规违纪、弄虚作假、虚报瞒报、乱挤成本的行为做出严肃处理，保证成本的真实性。

（二）提高装备利用率

充分发挥烟草专卖办案机构的烟草专卖执法能力，提高装备的利用程度，不仅可以增加烟草专卖执法业务量，同时可以降低烟草专卖管理成本中的折旧费用含量。要全面、均衡地布置烟草专卖执法任务，保证装备的饱和利用；合理组织烟草专卖执法，避免装备利用失衡；加强装备的保养、保管，延长装备使用期限，增加装备使用次数；合理安排、调度，增加装备用于烟草专卖执法的时间。

（三）降低文书印制、宣传、取证消耗

在烟草专卖管理办案成本中，文书排版印制、法制宣传教育、调查取证费用占一定比重，因而，节约和降低这些直接耗费，是降低成本的一个重要方面。要根据烟草专卖执法需要合理确定文书印制数量、纸张质量、法制宣传教育内容、对象和调查取证人数、方法和调查取证费用额度；采用先进的微机程序系统，减少文书打印错误带来的纸张损耗；加强行政处罚文书的购制、保管、使用管理，防止损坏、丢失、废弃。在确保监管执法必要消耗的前提下，尽量削减不必要的文书、会议、证据等相关费用。

（四）提高执法质量，避免无效执法

在执法中出现没有法定依据和不遵守法定程序的行政强制和行政处罚，其造成的损失要由有效执法分摊，无效执法越多，有效执法的成本就越高。因而，执法质量的提高，可以避免无效执法，降低成本。提高执法质量须在强化素质教育的同时，强化法制、监察、审计等监督机构的执法监督、责任追究、违法惩处职能，增强执法的公正性和有效性。此外，通过必要的法制宣传教育和执法成果展示、健全社会监督网络和发挥舆论宣传的导向作用，提高生产者、经营者和消费者对烟草专卖执法的支持程度，改善市场环境和执法环境，也是降低烟草专卖管理办案成本的途径。