关于规避烟草专卖执法风险的思考

在烟草专卖体制下，随着卷烟市场监管工作的不断深入及卷烟打假工作的不断开展，烟草专卖执法风险也引起了越来越多人的关注。在近日召开的全国内部监管电视电话会和全省专卖管理座谈会上，卷烟打假和市场监管工作再次被摆上了更加突出和重要的位置。有执法必有风险，如何规避烟草专卖执法风险，事关烟草专卖队伍的安全与稳定，事关烟草行业持续健康发展。

执法风险，是指专卖执法人员在履行职务的过程中可能面对的各种危险和可能出现或承担的危害后果。导致这些风险存在的原因既有来自烟草行业内部的，又有来自行业外部的，还有相互交叉的，概括起来，当前专卖执法中存在的问题主要有：

1.行业特殊体制的因素。烟草专卖制度，赋予烟草行业与其他行业完全不同的体制和机制，既具有行业管理的职能，又具有资产经营的职能，自己要监督自己，管理自己，特殊的条件和地位在造就特殊的使命的同时也预示着特殊的隐患，烟草行业最不容易做到的恰恰是公正执法、自我监督、严格管理、切实维护国家利益和消费者利益。

2.社会环境因素。社会大众对烟草专卖意识不强，认为烟草专卖管理是一种束缚，他们觉得在市场经济条件下只要有市场、有利润，无论是从哪里进货，无论进哪种品牌，甚至进走私烟、假烟也未尝不可。加上专卖法宣传不完全到位，不少农村经营户甚至不知道烟草是专卖品，这些错误的不健全的认识必然导致与执法人员的执法冲突。

3. 员工思想认识上的不足。部分员工头脑中形成了固有的“大专卖”思想，在执法过程中不能牢固树立“国家利益至上和消费者利益至上”的思想，缺乏新形势下人性化管理的理念。

4.执法水平因素。部分执法人员的素质较低，尤其是基层执法人员，他们在执法过程中往往存在不依法行政，不文明执法的现象，如：在执法过程中履行告知义务不够规范，调查取证的过程没有严格依照程序，手续不全或不当，办案过程中存在一手包办、在日常市场检查中存在暴力执法等情况，行政处罚力度受人情因素的影响等情况。

5.配置原因。在办案工具方面，目前，一些烟草专卖管理机构还没有专用车辆和必要的通讯设备，不能有效对付装备越来越先进的不法烟贩、倒买倒卖团伙。

规避执法风险对于降低执法成本、捍卫法制尊严、树立烟草专卖的良好形象、促进烟草行业的健康发展都有着十分重要的意义。如何最大化的规避执法风险，不仅是每一位执法人员首要考虑的问题，更是每一个执法部门都要高度重视的问题。

1.强化烟草专卖人员队伍建设，以良好的执法水平规避执法风险

专卖执法人员的素质建设是专卖队伍建设重中之重，一支有着良好法律意识和依法行政、执法为民思想意识的执法队伍是烟草行业规避执法风险不可或缺的前提条件。

首先就必须以政治素养的提高为前提。执法人员具有坚定的政治立场和正确的政治方向，要树立正确的世界观、人生观和价值观，要端正执法观念，明确执法目的，摆正执法位置，利为民所谋，权为法所用，始终牢记自己手中除了国家赋予的执法权以外，没有任何超越法律之上的特权。

其次以理论水平的提高为重点。执法部门要紧密结合实际，不断探索新时期基层专卖执法人员教育的新途径、新方法，增强学习的针对性、实效性。同时建立学习考试制度，以考促学，把学习情况作为考评基层专卖执法人员工作成绩的一项重要工作，纠正个别基层专卖执法人员对理论学习当作是软任务的错误认识，进一步形成基层专卖执法人员自觉学理论的良好氛围。

最后以心理素质、临场执法技巧的培养为手段。有的执法人员可能在理论知识和政治觉悟上都处于领先水平，但是在执法现场容易紧张，对眼前的事态或矛盾的发展趋向缺乏必要的认识和分析，处置鲁莽，不能采取合适的策略，恰当地进行处置。对此，执法部门就要多次采取模拟现场培训、执法技巧培训以及新老员工合理搭配办案等方式，提高他们办案的经验，切实以良好、规范的执法方式规避执法风险。

2.加强与政府、工商等多个职能部门的协调配合，以综合治理的方式减少执法风险

烟草专卖执法力量弱、手段软，缺乏强制措施，而违法经营者却渐趋团伙化，不仅手段狡猾，交通通讯工具精良，甚至与有关部门有联系，有的还带有黑社会性质，敢以暴力对抗烟草专卖执法，所以，仅靠烟草专卖执法部门难以完成繁重的市场管理任务。通过政府参与，将烟草市场管理上升为政府行为，协调多部门联合执法，单家行动变成多家联动共同对抗违法经营行为，不仅执法成效大大提高，而且在一定程度上实现了执法风险的降低。

一是发挥政府作用。要加强与当地政府联系，促使其正确认识烟草专卖与市场经济的关系，以争取他们的理解和支持，要主动联系，经常向领导小组汇报工作，及时协调解决有关问题，督促各有关执法单位坚持依法办事，维护烟草执法的严肃性。

二是要实行联合执法。由烟草、公安、工商等职能部门组成联合执法队伍。作为烟草专卖主管部门要和当地工商、质量监督、公安经侦大队、派出所等部门密切合作，共商对策、互通情报，形成齐抓共管、综合治理的局面，努力营造烟草行业与地方政府有关部门自觉维护烟草专卖的氛围。

3.强化烟草法规社会宣传力度，以广大民众良好的法规认知来规避执法风险

烟草专卖执法宣传是让广大经营户和消费者了解专卖法律法规，树立守法经营意识的基本途经，是树立全民专卖意识的一环，更是为烟草执法赢得舆论支持，规避执法风险，为烟草行业争取生存空间的重要举措。

一是加大宣传声势。及时利用各种机会和媒体强化对社会大众的法制宣传，如开展识别假烟义务咨询活动、利用宣传车向广大群众宣传烟草专卖法律法规、向社会大众下发专卖法规及真假烟鉴别资料、悬挂宣传条幅等各种方式，积极营造专卖执法氛围。

二是细分宣传对象。如在烟叶收购期间，派执法人员进驻边界烟区，注重向广大烟农宣传烟草专卖法规，使其知晓非法运输烟叶和跨区域贩卖烟叶均属违法行为；如在对卷烟零售户走访过程中，要使其懂得什么是合法经营，要引导他们做到诚实守信、守法经营、正当致富。

三是形成宣传合力。通过定期与政府法制部门、司法部门等联合开展烟草专卖法律法规协作工作机制等方式，切实树立烟草专卖法律权威，使公众真正了解整顿和规范卷烟市场的必要性，主动维护烟草专卖制度。

4.建立健全的执法制度，以规范的执法形象规避执法风险

健全执法制度，是全面规范烟草专卖行政执法程序和行政许可执法行为的重要保障，通过建立健全烟草专卖执法制度，可以使专卖执法人员执法理念有明显提升、执法作风有明显转变、执法水平有明显提高，执法风险明显降低。

一是坚持内管外打，内外兼治。在加强协调配合，加大外部执法力度的同时，要坚决贯彻执行国家局颁布的《关于加强烟草行业内部专卖管理的若干规定》，加大内部执法力度。大力整顿和规范行业内企业的生产、经营行为，实行专卖管理一票否决制，转变重经营轻管理的思想，纠正专卖管理中追求经济效益的错误做法，转向注重社会效益，做到依法行政，保证烟草专卖执法公正、廉洁、高效。

二是同时严格把好案件审核关，对不符合法定程序的案件及时纠正；上级机关要把正确履行执法程序作为规范办案的一项重要内容，狠抓落实，通过领导不定期查岗和定期或不定期地开展案件卷宗评审活动，不断改进执法，提高办案水平。

三是切实完善投诉举报和查处制度。要通过设立投诉举报电话，来信受理管理等制度，畅通对专卖执法的问题反映，改进建议、个案诉求等渠道，同时制定相对应的查处工作机制，使执法人员在执法中多一点“顾忌”从而减少一些执法“不作为”的情况发生。

四是加强执法监督工作。要创新监督制度，通过合法途径，加强机关内部自上而下和自下而上的监督，即执法队伍的内部监督。并积极落实执行责任追究制度、不规范执法行为查处的通报制度等方式来加以督促，强化对执法人员的监管，从而不断规范执法人员的执法行为。

与此同时，执法人员也要有正确的思想认识，只有充分认识烟草专卖执法的真正目的和意义，只有在思想上解决为谁执法的问题，才能考虑到如何执法的问题。同时还要进一步强化服务意识，牢固树立“两个至上”的行业共同价值观，以良好的服务来换取客户们的真情，以真情来引导他们自觉的遵纪守法。