海南儋州农户借贷资金供求问题的分析与对策

摘要：文章以海南省儋州市为例分析了农户的资金供求状况，以及在借贷中存在的问题及原因。针对以上现状，从而提出了要协调好正规金融与非正规金融的关系，以满足农户资金需求为本，推进农村金融改革、创新农村金融模式等建议,旨在抛砖引玉,为决策者提供决策依据。

关键词：海南儋州农户借贷资金正规金融非正规金融

1.前言

1.1研究背景

我国实行家庭联产承包以后，农户成为农业基本生产单位。随着市场经济的不断完善以及经济全球化的不断推进，农户面临着更加激烈的市场竞争，从传统农业向现代农业转化势在必行。农户在向现代农业转化过程中，对资金的需求呈现不断增长势头。然而，与旺盛的农村资金需求形成反差的是，我国正规金融组织在农村的服务网点却出现不断收缩之势，使得农村资金供需矛盾突出，非正规金融因此而得到较大的发展空间。本文以海南儋州为例，对农户资金供求现状及问题进行研究。

1.2本文的研究内容、目的和方法

本文以现代农村金融理论为指导，通过查阅文献资料、专家咨询等方法对我国及海南农村金融现状进行全面了解，在此基础上，以儋州市为例，通过走访农户、问卷调查方法对农户的资金供求及其借贷途径进行了调研，并运用统计分析方法进行数据分析，得出结论。研究内容主要涉及农户资金需求现状、供求矛盾，存在的问题及其原因，最后提出几点建议。主要目的是通过调查研究，创新正规金融主要是农村信用社的改革措施，同时找准非正规金融的支农定位，为切实解决农户资金供求问题，为有关决策部门提供有参考价值的决策依据，并根据作者的看法，提出可行的政策建议以供决策者参考。

2004年8月，经管学院本科科研课题小组通过问卷的形式对海南儋州农户资金借贷情况进行了调查，儋州市辖1个办事处，5个乡，20个镇。课题小组随机从中抽出雅星镇新让村、东成镇长茂新村和白马井镇山花村三个村进行调查，共向农户发放调查问卷47份,具体调查数据见附表。此外，本人近期还专门向儋州市农村信用社、农行和儋州新农村建设试点办公室的工作人员进行咨询，了解了许多有关的农户借贷情况、新农村建设的宝贵资料。

2.理论综述

2.1相关概念

正规金融，是指由政府批准成立并进行监管的金融机构（即中央银行、政策银行、商业银行、合作银行、保险公司、证券公司、典当业等正规金融部门）所进行的交易活动，这部分交易受到政府法律和条例等正规制度的规制。非正规金融则是指非法定的金融机构所提供的间接融资以及个人之间或个人与企业主之间的直接融资。其组织形式主要包括自由借贷、银背、私人钱庄、合会、典当业信用、民间贴现和其他民间借贷组织如（金融服务公司、财务服务公司、股份基金会等）。[1]

 2.2国内外的研究动态

中国农村金融市场一直是经济学家们关注的焦点。特别是近年来，国内外学者在中国农户借贷问题上作了不少探索。从现有的文献看，这些研究主要是围绕两条路径展开:一是从农户家庭收人、户主的文化程度、年龄等个性因素和特征，对农户的借贷动机进行分析。二是从农户借贷发生频率、借贷需求规模、资金供给来源和用途，以及借贷利率、期限、借据、抵押和担保等方面，对农户借贷方式进行描述。

近几年来，国内的研究主要是对农户的借贷方式进行描述。首先，农户借贷的普遍性和借贷规模是国内学者们的共识。史清华(2002)在对山西745户农户进行调查后发现，发生借贷行为的农户呈大幅上升趋势，2000年与1996年相比，由29.63%上升到40.67%。中国社会科学院农村发展所农村金融课题组(2000)的调查显示，1996—1997年样本户户均借贷规模为2533元和2442元。其次，在广阔的农村市场中，正式金融的服务效率成为了研究者们感兴趣的一个问题。有研究表明，在1995—1999年间，银行、农村信用社等正式金融机构提供的贷款在农户借款总额中占20-25%，而私人借款占到70%(曹力群，2000)。事实上，从20世纪80年代中期开始，农户从正式金融借款来源倾向呈现出明显的下降趋势，由1984年的1.46下降到1998年的0.31。第三，民间借贷的超高利率和不规范性也引起了国内学者的关注。在温铁军(2001)收集的44个农户借贷个案中，月息超过1.5分的占63.6%，超过2分的占40%以上，超过4分的高达25%。目前的研究显示，民间借贷大部分没有明确的还款期限，多为1年以内的短期借贷，而且，大多数没有借据，只是口头协议，即使有协议，也非常简单。所以，逾期贷款及纠纷事件频繁发生。[2]

此外，袁立华(2005)在《我国农户资金供求分析》对农户资金供求额度、弹性和缺口进行了相关研究，认为农户资金缺口具有刚性，且生活性缺口刚性强于生产性缺口。李莉、王晓慧(2005)在《农户信贷资金供求失衡分析》中指出，目前我国的农户信贷资金的供求状况令人堪忧，农户信贷资金的不足越来越成为农村经济发展的瓶颈，虽然农户需要资金，却对正规金融机构的信贷资金需求不足。王敏、顾丽娟(2004)在《农村信贷市场供需矛盾、特点及对策分析》中对农业金融服务供求两方面进行研究，一方面是对农村金融服务数量和水平需求的不断增长，另一方面则是多种因素导致的农村正规金融供给总量的严重短缺和资金配置效率的低下。两者之间的差距越来越大，已经对农村经济的进一步发展和农民增收构成了障碍，造成的后果是十分严重的。

早期的金融理论中，麦金农-肖认为非正规金融是一种效率低下的融资安排，如肖（1973）对非正规金融的定论是“从短期来看，非正规金融对经济发展可能有一定作用，但长期看来作用并不大”。[3]一些倾向管制的发展中国家一直打击取缔非正规金融。我国在《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》、《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力的批复》等文件中，对民间借贷有简单的规定。在《非法金融机构和金融业务活动取缔办法》中，合会、银背、高利贷、未经批准的集资及地下钱庄等均是非法，只有民间自由借贷、企业内部小范围集资属合法形式。[4]可见，国内金融界一直以正规金融为主要渠道来满足农户的资金需求，理论研究的重点主要集中在如何对农村金融机构（主要是农村信用社）来进行改革。如黄卫征、李义奇、邝才忠主要围绕体制、产权、内部管理、利率、职能定位等方面提出改革的建议。当然，张海峰、孙莉、温琦、王厚俊等学者也提出把非正规金融正规化、商业化及合法化等看法。

毕各特、卡斯塔丽丝认为，在经济交易中，社会关系可以起到抵押品的作用，使得经济交易按照交易各方达成的协议来实现。他们把社会关系在风险管理中的作用称之为“抵押化社会关系”，突出了其作为经济担保形式的角色。[5]20世纪80年代以来，非正规金融在资源调动和分配活动中能发挥十分重要的作用，甚至与正规金融相提并论。在国外，只要具备经营条件、经营能力，按照有关法律合法经营的金融机构就是合法的。一般市场经济国家，如日本，就是靠法律法规进行约束。发达国家对非正规金融的研究重点是如何为其提供更好的服务，提高效率。

2.3海南农村金融的现状

2.3.1正规金融的现状

在海南省，农村的正规金融组织主要包括农村信用社、农业银行、农业发展银行和邮政储蓄等。但由于农村资金需求主体具有分散化、规模小、周期长、监控难、风险大等特点，所以真正能向农户提供资金的金融组织很有限。农业银行随着不断的商业化改革以及一系列限定农业贷款政策的实施，其信贷重心由农村转向城市，由农业转向商业，除向国营农场发放贷款外，已经很少向农户发放贷款了。农业发展银行仅仅在农产品收购方面发挥政策金融的作用，其业务功能已经退化成单一的“粮食银行”。邮政储蓄只存不贷，将吸收的存款上存人民银行成为基础货币，吸走了大量的农业资金，使本来就贫血的农村金融市场雪上加霜。目前，农村信用社成为支持农村、农民、农业发展的金融服务的主角。全省19个市县联社、220多家农信社、400多个网点主要向农户发放小额信用贷款、联保贷款和抵押贷款。它自身也有一些亟待解决的问题：拖欠款的清收、信贷的有效投放、小额贷款的管理、农户资金的吸收、硬件环境的改善及人员素质的提高等，地方党政干部长期拖欠农村信用社贷款不还，形成呆滞烂账，直接影响了农村信用社资金的良性循环，破坏了农村信用环境。[6]近年来，农村信用社的网点也是在逐渐收缩的。具体数据如下表：

海南省农村信用社机构数

机构      2001年  2002年  2003年

市县联社   19      19       19

乡镇信用社 249     235     222

信用分社   221     180     152

储蓄所     51      36       29

机构数总计 540     470     422

资料来源：海南省统计局.海南统计年鉴-2004.北京：中国统计出版社，2004.7.217

2.3.2非正规金融的现状

正规金融机构的支农力度不足，且手续繁琐，农户转向求助于非正规金融渠道。农村正规金融机构的存款利率低并征收利息税，农村领域又缺乏国债等证券投资渠道，使得数额巨大的民间资本持有者或资金赢余者受到利益驱动而成为非正规金融的供给者或中介人，将小规模的短期储蓄集中起来为各种类型的农村经济主体提供资金，尤其是主要满足了农户基本生活需要或中小型生产。非正规金融一方面由于手续方便简单、利率灵活等特点及时的满足了农户的资金需求，另一方面，由于其借贷手续不规范，缺乏科学的管理监督体制，也存在很大风险。

3.儋州当地农户资金借贷情况及原因分析

下面我们就从儋州当地农户的资金需求角度出发，按照调查的统计数据，分析一下农户实际的资金借贷情况。

3.1资金借贷来源、主要形式及投向

3.1.1大部分农户从来不在正规的金融机构借贷

我们所调查的资料显示，61.70%的农户从来不在正规金融机构存款，31.92%的农户偶尔会在正规金融机构存款，而只有6.38%的农户会经常在正规金融机构存款。相类似的，71.11%的农户从来不向正规金融机构借款，26.67%的农户偶尔会，只有2.22%的农户经常向正规的金融机构借款。看来，儋州农户在农业银行、农村信用社的借贷能力相对较弱。2002年儋州农村信用社农业贷款为9382万元，全省农村信用社农业贷款总计为181735万元，占5.16%；[7]2003年儋州农信社农业贷款为9916万元，但仅占全省221397万元的4.48%，农户借贷能力有所下降。[8]据调查，2002年，90.48%的农户认为从正规金融机构较难，9.52%的农户认为一般；2003年，92.5%的农户认为从正规金融机构贷款较难，7.5%的农户认为一般。因此，农户普遍认为从正规金融机构取得贷款不容易。

3.1.2民间借贷成为儋州农户主要的贷款来源

据学者们的估算，中国农村活动着非正式金融资金0.8～1.4万亿元，就全国农村而言，在非国有经济的资产负债表中，来自民间借贷的资金比重高达36%，而来自银行等正式金融机构的贷款仅占8%。[9]据全国农村固定观察点对两万多个农户的调查，2003年农户借款中银行信用社贷款占32.7%，民间借贷65.97%，是银行信用的两倍。[10]在现有的农村金融体系难以适应农村经济多元化、经营方式多样化以及农户特殊资金需求的背景下，农户和乡镇企业所需的资金却难以从正式金融部门得到。这种局面，为具有融资速度快、信息费用低、利率有充分弹性的非正规金融提供了空间。

据我们调查问卷的资料显示，只有24.44%的农户向金融机构贷款，高达75.56%的农户都是采用民间借贷的方式。在借款期限上，70.59%的农户选择活期，29.41%的农户选择定期。只有27.27%的农户贷款利率为0，其余72.73%的农户借款利率一般要4%-5%，基本上与农村信用社的贷款利率5%左右相持平，有息贷款的市场还是很大的。大多数农户选择民间借款的原因有：88.24%的农户认为民间借贷较方便灵活，5.88%的农户认为利息低。看来农村金融机构借贷手续繁琐是阻碍农户向正规金融机构借贷的主要因素，只有少部分农户对利率较敏感。

3.1.3在正规金融机构的贷款以小额信用贷款为主

调查资料显示，在正规金融机构贷款的农户有63.64%选择小额信用贷款，只有18.18%的农户选择农户联保的形式。据儋州农信社的工作人员介绍，许多农户因为没有可抵押的固定资产而贷不到款，所以抵押贷款是各种贷款中农户申请最少的。小额信用贷款自1994年就开始试行，由单个农户向信用社申请该项贷款，然后信用社审核其投资项目是否符合本地农业发展方向，由信贷员向所在村村委会调查其信用状况，若情况属实，则按照规定办妥相应手续就及时发放，期限为一年。联保贷款是由4-10家农户组成联保小组，最高贷款额为3万，期限为一年。两者的贷款利率按照央行规定的基准利率上浮30%，但若是信用社社员，贷款利率则按入股金额度分4级给予优惠利率。

2002年，有27.27%的农户贷款在1000元以下，同样有27.27%的农户贷款在1000-2000元之间，18.18%的农户贷款数额在2000-3000元，18.18%的农户贷款在3000-4000元，只有9.09%的农户贷款在4000元以上。而在2003年更为明显，80%的农户贷款额在1000以下，10%的农户贷款额在1000-2000元，只有10%的贷款额在4000以上。由此可知，单个农户的小额资金需求是很旺盛的。

3.1.4农户贷款主要用于投资种植业，林业、畜牧业和高科技农业等严重不足

由调查资料所得，68.29%的贷款用于生产费用，26.83%的贷款用于生活资料的消费，只有4.88%的贷款用于更新、维护生产设备。由此可以看出生产费用还是占儋州农民家庭支出的大部分，而生产设备的投入与更新所用的资金就比较少了。生产设备落后，使得农户本来较低的劳动生产率进一步下降，造成恶性循环。

据调查资料显示：2002年，84.4%的贷款用于投资种植业，渔业占到4.44%；2003年，87.88%的农户贷款用于投资种植业，渔业占6.06%，副业占6.06%。在儋州，农村信用社主要向生产甘蔗、荔枝、龙眼、橡胶的农户发放贷款。林业和畜牧业在儋州地区发展十分贫乏，高科技农业、出品创汇农业、农业运销大户和农村生产、生活资料供销大户的贷款则很少。看来这个缺口有很大的发展潜力，有关部门应对此重视起来，使之成为新的经济增长点。

3.2原因分析

3.2.1正规金融机构支农的金融服务不够完善

第一，农村信用社的贷款模式仍然很传统。当农户有资金需求时需要自己向信用社提出申请，信用社始终在等待农户的借贷需求，处于被动状态，这样必然不利于信用业务的开展。而往往大多数农民并不了解这方面的金融知识，如贷款程序，非常需要信贷人员走进农村，向农户介绍相关的金融知识、产品，把金融服务送到田间地头。然而就是由于农村信用社的信贷营销方式过于守旧，才导致了双方沟通的障碍。

第二，农村信用社贷款手续繁琐，信贷员业务能力不足，信用担保人为因素较多。我们的调查资料显示，有27.03%的农户因为农村信用社的手续繁琐而不在信用社贷款，35.14%的农户由于人情关系而不在信用社贷款。以小额信贷为例，首先要求农户写一份详细的贷款申请书交予信用社，信贷人员就会审核投资项目是否合理，并要查明情况是否属实。此外，还要向所在村委会的工作人员了解申请人的资信情况。主要是向村委会人员取证，其中涉及人为因素过多。儋州农村金融机构人员严重不足，而且业务水平较低。有部分基层营业所没有专职农业信贷员，严重影响了农业贷款的发放，降低了投资营运的有效性，造成资金周转缓慢、逾期、呆滞呆账贷款较多，影响农村金融作用的发挥。

第三，农村信用社支农的金融产品种类单一。儋州农村信用社主要向农户提供小额信用贷款和联保贷款。两者的还款期限均为一年，这对于一年生的作物（如甘蔗）还尚可接受，但是对于荔枝、橡胶等多年生的经济作物，还贷期限就不应这么短了。这样肯定会影响农户生产资金的使用、周转，为农户带来生产周期上的资金限制。

第四，政策性金融业务范围狭窄，大量资金流出农村。农业发展银行作为专门的农业政策性金融机构，其支农职能主要限于国有粮棉油流通环节信贷服务，支持农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等功能并没有运作起来。对改善农业生产条件，调整农业产业结构和促进农民增收的作用乏力。农业和农村经济结构调整完全由市场自发配置难以完成，必须有政府的政策支持、引导和推动。因为许多关系农业开发、技术进步及基础建设等项目多半是社会效益高而经济效益低的项目，且资金需求大，期限长，回收慢，风险大，商业银行不愿介入，必须依靠政策性银行。[11]农业银行的贷款权限上收，贷款准入门槛提高，早已不向农户发放贷款了。邮政储蓄只存不贷，使得大量的资金没能真正用到农村中，成为发展农村经济的重要障碍。

3.2.2非正规金融满足广大农户资金需求有其自身的优势

第一，手续方便简单。在农村非正规金融市场上，一般是借款人直接或间接主动找资方，双方协调期限、利率等，然后立借据即可。个别的仅有口头协议，口头承诺，而“集资”方式的企业、合会则给一张简单的收据完事。在调查中，有62.17%的农户由于正规金融机构手续繁琐、涉及人情关系等原因而不在那里贷款。非正规金融的及时方便的优点受到了广大农户的欢迎。

第二，成本低。非正规金融市场一般建立在血缘地缘的关系基础之上，这样可以很好的克服借贷过程中信息不对称和履行合约问题，从而降低了交易成本。据我们调查，尽管非正规金融的利率与正规金融的不相上下，但是由于速度、效率等方面的优势，非正规金融机构仍然有很大生存空间。

第三，利率、期限规定灵活。利率因借贷双方自行协商，自由浮动，差异明显，其高低与借贷人的经济实力、资信状况、关系远近及借款时间、密切相关。调查资料显示，非正规金融渠道贷款的农户中，有高达70.59%的农户选择活期的还贷方式，还可以针对某个农户的具体要求来制定，这要比农信社半年、一年的还贷方式更灵活。

3.2.3农民文化教育水平偏低导致金融知识贫乏，传统观念束缚

我们所调查的三个村中，平均受教育年限为6.60年，相当于小学毕业刚多一些，而且他们的平均年龄为35.79，正是家里经济的主要掌权人，即支配家里主要经济活动，收入方式、消费结构取向等都是由他们决定的。

对于一个对基本金融知识比较了解的农民来说，他可以更好的设计规划自己的生产结构，调节收入水平和投资借贷方式、周期等活动，而这一切都会促进农村经济的发展和金融活动的繁荣，然而许多农民并不了解借贷知识，不能很好的调节资金的运用。我们采访调查当地农户，了解到许多地区农民长期思想禁锢，仍然守着自给自足的小农家庭经济，把无负债作为小康家庭的标志，对于扩大再生产仅限于自己实力所及，而不愿寻求以偿付为条件的外部帮助，这就淡薄了对信贷资金的期望。[12]

3.2.4农户资金的运用方向没有得到相关机构很好的引导

农业技术推广、农业科研、产品供销等许多位于“科研-生产-销售”一条链上的相关机构缺乏对农户生产投资方向的引导，没有及时的把高产值、高科技农业项目推向农户，给予农户生产技术上的指导。正因为农户缺乏这些及时的市场信息、先进的技术指导，所以投资渠道很狭窄，而且回报率较低。资金的吸收、贷出、投放、增值这些环节是一个系统工程，其中对任一环节的忽视就会影响最终的效果。

4.结论与对策

综上对儋州农户资金借贷情况的特点分析，我们发现，正规金融由于自身体制的限制，支农资金的供给不足。而非正规金融由于方便、灵活、成本低等优势也成为农户资金供给的另一重要渠道，但其自身也有一些不规范之处。同时农户自身素质的限制和整个“产供销”支农政策体系的运转不力，也影响到农户借贷资金的支农效果的发挥。理论界、金融界的认识比较明确，观点也基本一致，应遵循“有利于促进金融机构的公平竞争，有利于提高金融资源配置效率，有利于保证金融的安全稳健运行”三条原则，构建政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构、民营金融机构等多种形式的金融机构并存，合理分工、功能互补、有序竞争的多层次体系。[13]根据这些原则，结合儋州当地的实际情况，从协调正规与非正规金融两条供给渠道的角度，提出以下对策建议，以增强农户借贷资金的供给，切实满足农户资金的需求。

4.1以农村信用社为主的正规金融机构的试点改革应尽快启动

2003年6月，国务院下发《深化农村信用合作社改革试点方案》，目的主要减轻农村信用社的历史包袱，安排专项再贷款来处理不良资产，并在此基础上明晰产权，解决中央政府和省政府之间的权力与责任的划分问题。第一批参与试点的有8个省市，为浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏；2004年8月随着第二批农信社改革试点的扩大，基本上在全国普及了。[14]海南省政府也在2005年10月初向国务院提交了关于开展海南省农村信用社的申请报告，已获国务院批准，到此为止，海南是全国第三批唯一试点，也是最后一个参加农信社改革的省份。2006年中央1号文件《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和十一五规划纲要中，都明确的提出了加快农村金融改革的要求。儋州作为新农村建设试点之一，农村金融改革势在必行，结合当地正规金融的运转机制，以下提出了四点对策。

（1）农信社需要创新信贷营销模式。信贷人员应带着“服务农民”的态度来做一切支农的信贷工作，及时发现农户的资金需求，要摆脱过去那种被动的营销方式，应积极学习先进的营销理论，主动把基本的信贷知识传递给农民，让农民了解这些知识。信贷员也可以凭借对当地经济、农户情况的了解，向农户提出一些借贷种类、投资方向的建议。这种双向的沟通是十分必要的，除了口头传授的方式，还可以在各村设立“农贷须知”的宣传栏，公开办理贷款的有关条件。将信用社贷款计划安排、贷款政策、贷款对象及其应具备的条件、贷款程序、利率、优惠条件、信贷制度、信贷纪律及奖惩标准等，采取村村挂牌告示或报纸、电视的形式公之于广大群众。[15]

（2）简化贷款手续，公开信用担保的审查评定工作。在全国许多地方的农村信用社都已经采取简化贷款手续的办法，来对农户提供及时灵活的信贷服务。对在信用社存款的农户，经过一定时间的帐户情况的审核，主动给符合条件的农户发予贷款证，改变原来那种要由农户申请才发放贷款证的模式。贷款证就是给农户一个随时可贷款的资格，一旦农户有了资金需求，即可马上来办理贷款，省去了还要写贷款申请、再审查的繁琐手续，提高了信贷效率。原来的信用评定工作主要是通过村委会的了解，免不了会受一些人为因素的影响。其实这项工作完全可以向全体村民公开，实行全村监督检举制，这样使信用评定工作更加透明、更加民主，符合新农村建设的要求。

贷款审批完毕，可将办理贷款的结果在各村挂牌公布，对不同意贷的，要告知以理由，对同意办理贷款的，可逐笔逐户的将贷款的用途、金额、利率、期限、经办人员等, 予以公布，接受群众的监督。[16]

（3）推出适合农户的信贷项目。儋州农信社可在调查当地自然地理、气候条件及农业政策的基础上，可根据信贷员反映的农户资金需求，结合当地农产品市场信息，设计一系列专项农产品投放贷款项目，并联合农技推广部门为农户送技术上门，相关供销部门也协助拓展销售渠道。这样一条龙的信贷产品，既降低了农户资金投放的风险，增加了盈利的可能性，又同时提高了贷款回收率，扩大农信社的盈利面。当然对于不同产品的生长期不同，可相应调整还贷期限，为农户资金周转提供保障。

（4）扩大政策性金融支农的业务范围，同时使邮政储蓄资金回流。新农村建设很多都涉及到改善农村面貌的基础设施建设、加强农村环境保护等都需要政策性金融机构，如农发行的支持。此外，新农村建设中提到的发展现代农业，加快建设农业科技创新基地和区域性农业科研中心，建立名特优新稀热带作物产业带及加强农业服务流通体系等许多内容需要政策的扶持，完全靠商业化是建立不起来的，这时农发行应相应拓展支农的业务范围，切实起到政策性金融的作用。邮政储蓄机构也可将一定比例的资金通过适当的方式用于农村建设，如投入到农发行的基础设施建设基金中，或者可以开展办理农村小额信贷机构，直接为农户提供资金。

4.2对非正规金融支农的建议

（1）合法化。在国外，只要具备经营条件、能力，按照有关法律合法经营的金融机构就是合法的。世界合作金融组织发展好的国家都从立法的角度对信用合作的性质、特征、机构设立、组织管理、监管等及时做出法律规定。美国、德国、法国、荷兰、日本等国都是如此。[17]我国现行的法律体制只从民法角度简单规定了民间借贷、企业内部小范围集资的合法性，而在金融法领域均不涉及，其他的非正规金融形式均在取缔之列。

相关部门应尽快出台关于非正规金融的法律法规，承认正常的非正规金融借贷行为的合法性，坚决取缔不正常的非正规金融组织，明确农村非正规金融借贷主体双方的权利和义务，在对其贷款对象、贷款规模、资金来源、利率进行必要限制的同时，允许他们根据借款期限长短和具体用途，比照银行贷款利率，适当收取利息。当然，为了增加非正规金融的活力，可适当调大利率的浮动范围。非正规金融合法地位的确立，使得其可与正规金融机构一起公平竞争，这样满足农户资金需求才会更有效率。

（2）登记管理。相当一部分非正规金融形成了对正规金融的替代，具有积极的社会效应。但它们处于地下状态，没有固定的营业网点，又没有固定的交易场所、时间和形式，具有很大灵活性，监管困难。[18]

考虑到儋州当地非正规金融的发展还不是非常成熟，成立农村社区银行，完全商业化的条件并不成熟。如果使其具有与正规金融机构完全一样的制度编制，这也许就会扼杀其优势，所以完全正规化也不太合适。对于经常从事放贷行为的农户，完全可以实行登记管理制度，将其发展成为个体贷款人，引导并规范他们的贷款行为。还可以定期对他们进行监管，对日常运营提出一些意见，也可定期对工作人员进行业务培训，提高其抗风险的能力，逐渐制定科学的运作机制。

（3）建立小额农贷担保基金，创新抵押方式。允许多种所有制形式的担保机构并存，通过政策优惠鼓励各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，建立小额农贷担保基金。针对农户和农村中小企业的实际情况，实施多种抵押担保办法，探索实行农具、牲畜、农作物收获权等动产抵押、仓单质押、权益质押、农户联保等担保形式。[19]

4.3加大农村金融知识的宣传，营造良好农村信用体系

农村金融机构应进一步做好这一方面的工作，加大农村金融的宣传、营销力度。农民文化教育、技术水平普遍低下，阻碍了对现代农业生产要素的组合和科学技术的认

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