小额农贷持续发展问题研究

小额农贷作为多年来农村信用社支农活动的见证，成为农村信用社特有的信贷品牌。近年来，随着品牌效应的扩大，农村信用社作为农村金融主力军的地位和作用得到了日臻巩固和提高，农户小额信用贷款的开展，有效地缓解了农民贷款难和农村信用社难贷款问题，为促进农民增收、农业和农村经济的发展发挥了重要的作用。党的十六届五中全会和中央经济工作会议明确提出扎实推进社会主义新农村建设，社会主义新农村建设需要大量的资金投入，如何不断地创新和完善小额农贷管理方式，提高管理水平，更好的为建设社会主义新农村服务，是我们当前面临的重要课题。因此，我们以农业大市邓州市为例，对辖区小额农贷的现状进行了深入细致的调查研究。

一、小额农贷　新农村建设的催化剂

邓州市位于河南省西南部，是一个典型的农业大市，辖29个乡镇办事处，153万人，其中农村人口139万人，占90.8％。辖内农村的金融组织主要包括农村信用社、农业银行、农业发展银行和邮政储蓄等。近年来，随着农村经济的发展，以及农信社社会职能和经营理念的转变，逐步的加大了农村小额贷款的投放力度，使贷款投量逐年加大，贷款覆盖面逐年扩大，贷款种类逐年拓宽,为农村经济建设做出了突出的贡献。其特点有以下几个方面。一是小额贷款成为农户生产经营的主要资金来源。二是农户小额贷款的投向正在趋于多元化。可见小额贷款的投向已不再是单一的传统农业生产，而正趋向多元化发展。三是多户联保是小额贷款投放的主要形式。推行小额联保贷款不仅极大地降低了风险，而且反映出小额贷款的管理方式也日趋成熟和规范。四是小额贷款额度的需求逐渐提高。随着农业生产力的提高，农户对增加小额贷款额度的要求比较强烈，过去的几年中一直处于逐年增长的状态。2000年以前，农户贷款一般在1000-2000元之间，2004年在3000-10000元之间，2005年在3000-20000元之间。近几年来，在人民银行的组织推动和支农再贷款的支持下，辖区农村信用社从农户的实际需求出发，通过大力开展“农户小额信用贷款、创建信用村（镇）、信用户” 工作，向农户发放小额信用贷款、联保贷款和抵押贷款，积极寻找支农服务切入点，努力打造农户小额信用贷款这个品牌，有效配合农村经济政策和产业政策的实施，拓展了农村信用社服务群体和走向，为促进社会主义新农村建设、农业和农村经济的发展发挥了重要的作用。到2006年6月底，全市共创建信用乡（镇）2个，信用村74个，信用户57023个，农村信用社发放农户贷款、农户小额信用贷款、农户联保贷款的户数达42330万户，余额分别达3.71亿元、2.90亿元和3.27亿元，比1996年分别增长了4276.7％、182.1％和310.1％，农户贷款面达74％（见表一）。农村信用社经营活力的增强和小额农贷投入的持续增加，有力地支持了农业和农村经济的发展。2005年，邓州市实现GDP126.4亿元，比1996年增长了183.4％，年均增长10.9％；实现农业总产值80.9亿元，比1996年增长了179%，年平均增长8.9%，实现农业增加值47.7亿元，比1996年增长了174.1%（见表二），年平均增长9.4%，占当年生产总值的38%。农民人均纯收入为3104元，比1996年增长110.3%（见表三），年平均增长9.2%。

表一：　1996年－2006年6月份邓州市小额农贷发放情况

单位：万元，％

    （略）

表二：1996年－2005年邓州市实现农业总产值情况表；

单位：亿元，％

（略）

表三：1996年－2005年邓州市农民人均纯收入情况

单位：元，％

（略）

在调查中，我们还重点对辖区19个乡镇，36个行政村5530户农户小额农贷投向、贷款需求等情况进行了随机抽样调查。抽样调查的36个行政村、5530户农户贷款分布在全市29个乡镇，分别占乡镇总数的65.5％，行政村总数的6.3％。抽查样本村农民总户数25815户，占全市农村人口总户数1.9％，贷款余额4883.7万元。调查显示，小额信用贷款自1994年就开始试行，由单个农户向信用社申请该项贷款，然后信用社审核其投资项目是否符合本地农业发展方向，由信贷员向所在村村委会调查其信用状况，若情况属实，则按照规定办妥相应手续就及时发放，期限为一年。联保贷款是由3-5家农户组成联保小组，最高贷款额为3万，期限为一年。两者的贷款利率按照央行规定的基准利率上浮80%，但若是信用社社员，贷款利率则按入股金额度分4级给予优惠利率。

调查显示，农户贷款主要用于投资种植业，林业、渔业、畜牧业， 2004年，84.4%的贷款用于投资种植业，养殖业占到9.4%，渔业4.4占％；2005年，87.88%的农户贷款用于投资种植业，养殖业占6.06%，副业占6.06%；2006年，80%的贷款用于投资种植业，养殖业占到10%，其他10％。

2006年，有55%的农户贷款在1000元以下，同样有15%的农户贷款在1000-2000元之间，10%的农户贷款数额在2000-3000元，5%的农户贷款在3000-4000元，只有15 %的农户贷款在4000元以上。而在2003年更为明显，80%的农户贷款额在1000以下，10%的农户贷款额在1000-2000元，只有10%的贷款额在4000以上。通过对25815户农户的随机抽样调查发现，单个农户的小额资金需求是很旺盛的，70％－80％的农户在今后有贷款需求。随着新农村建设步伐的加快和农村经济的发展，今后农户的小额贷款额度仍将继续提高。

二、新农村建设　小额农贷持续发展的深层次问题

实践证明，小额农户贷款是农村金融组织在服务新农村建设中贷款投放方面最好的方式，这也无疑是农村信用社在服务新农村建设方面进一步创新的结果。但是，小额农贷在支持新农村建设的过程中，也还存在一些亟待解决的问题，已成为制约小额农户贷款持续发展的的“瓶颈”。

(一)小额农贷资金供给渠道狭窄和资金大量外流并存，与建设社会主义新农村的巨大资金需求不相适应。一是受各种因素影响，农村信用社不能广泛吸收更多社会闲散资金。据调查,近几年农村信用社的各项存款明显缓于其他金融机构。其一是受自身软硬件制约，金融工具和金融创新落后于其他商业银行，不能为客户提供全面周到服务，致使闲散资金不能流入农村信用社；其二是商业银行在机构撤并后留下的部分存款，在农村信用社做短暂停留后，随着农村人口城市化，逐步流入城市；其三是各商业银行、邮政储蓄在农村机构，利用在结算上的优势，吸走了大量农村闲散资金，形成了农村资金“农转非”。二是随着农村经济发展的进程加快，小额农贷买方市场过大。日前，随着农村经济开始向多元化、多样化方向发展，“三农”对信贷资金的需求也越来越大，打破了农村信用社的信贷资金的供求平衡，形成了求大于供的局面。例如我们在调查发现，某村村民武某2004年度小额农贷授信额度为3000元，这完全能够满足其从事的传统种植资金需求。而到2005年，该户调整产业结构，办起了百头养猪场，日均需流动资金2万元以上。如果按照实行小额农户贷款初期的授信方式，每户1000－3000元贷款，明显满足不了农户日益增长的小额贷款资金需求。

(二)小额农贷的财务自立能力较弱，与建设社会主义新农村的需求不相适应。一直以来，农村信用社承担着涉农资金政策性投入任务，没有相应的弥补途径，更未能享受到相应的资金组织和财政税收等优惠政策。而小额农贷一般情况下创造的收入主要是利息收入。但小额农贷在发放过程中，用执行较低的利率，去承担资金成本、直接经济损失、投入中的大量人财物力、包括宣传、交通、工本、人工等大量的间接费用支出，要想实现小额农贷的财务自立是非常艰难的，从而为农村信用社自担风险，自负盈亏背上包袱。这样支农义务与政策扶持的不对等，既制约了小额农贷的可持续发展，又挫伤了信用社的支农积极性，削弱了信用社的支农后劲。

(三) 支农措施与农户需求不匹配，与建设社会主义新农村的需求不相适应。目前，农村信用社办理小额农贷的依据是2001年制定的《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，多年来一直未修订。该办法已跟不上农村经济日新月异的变化和社会主义新农村建设的需要，也不适应农村信用社的快速发展。一是期限设置的不合理。农信社在投放农户小额信用贷款时，仍多沿袭过去“春放秋收冬不贷”的做法，贷款周期一般控制在一年以内，与农业产业结构调整后经济活动周期长的特点不相适应，。二是贷款限额的制约。农户小额贷款的金额按一级二级三级划分，分别能够按贷款等级贷款5000元、3000元、1000元，主要适合以小规模家庭生产为主的传统农业生产。但目前，大部分农户小规模生产资金可通过自筹解决，农业产业结构调整后，农民加大了对新兴种养殖业、高效经济作物、农副产品加工、流通甚至基础设施的投入，他们对大额贷款的需求越来越高，急需多元化的大额信贷品种与之相匹配。三是利率上浮较高。辖内农信社小额农贷利率一般上浮80%，年利率普遍在9%左右，造成农户贷款成本较高，付息压力较大。

（四）小额农贷实际操作与管理机制不对称，与建设社会主义新农村的需求不相适应。一是小额农贷的超常工作量与农村信用社信贷人员偏少、管理手段落后、社会诚信观念淡薄等的矛盾非常突出。小额农贷服务范围广、业务量大、工作繁杂，宣传、调查、核实、填表、发证、建档、放贷、摧收等，都需要走村串户的做大量艰苦细致的工作。同时，目前农村信用社开展的撤站减员工作，取消了原信用代办站的贷款管理职能，更是严重加大了信贷人员的工作负担。在调查中笔者发现某基层社现有信贷员5名，人均管理贷款2800多笔，1650多万元，人均需服务4个行政村,4700多户农户，近35000多人。如此大的工作量，要想对小额农贷进行全面系统的管理，锁定不良贷款，仅仅靠员工用有限的人工硬性操作，是远远不够的。二是小额农贷责权利不对称。目前对到期不能收回贷款的信贷员采取的各种责任清收措施，从而导致信贷员所承担风险与利益的不对等，影响了信贷人员的工作积极性。即使上级下达硬性指标，信贷员仍然惧贷、惜贷，使小额农贷的推广效果大打折扣。三是小额农贷的贷款期限与农业生产周期不对称。《中国人民银行对农村信用社贷款管理暂行规定》中明确规定“贷款期限为6个月以内（含6个月）”，这就从源头上限止了农村信用社发放农业贷款的期限。《农村信用社农户小额信用贷款管理暂办法》中规定贷款期限“一般不超过1年”，再加上信贷人员“春放秋收冬不贷”的传统经营观念，从理论上就没有建立起一种中长期贷款机制。据笔者了解，小额农贷85%以上的期限为一年，小于或超过一年者很少，而农业生产周期一般都在一年以上，特色种养殖业将长达2-3年，甚至更长。这就意味着农户不能以贷款投资项目本身的收益偿还贷款，成为贷款不能按期偿还的重要因素。

(五)保障机制的缺失不全，与建设社会主义新农村的需求不相适应。首先是来自贷款本身的风险。由于农业产业是一个受自然灾害、市场行情、人为因素等诸多环节影响的弱质产业，再加上小额农贷的借款主体——农民，大多还属于经济劣势群体，自身本来抗风险能力脆弱，如果用每天生息的贷款从事高风险产业，一旦出现风险，这无疑是给本来拮据的家庭生活雪上加霜。同时由于缺乏相应的保障机制，农村信用社每遇到类似风险，往往也对贷款风险束手无策。其次是来自外部的各类风险。一是来自于农户的道德风险，由于成千上万的农户都存在贷款，在还款上存在一定程度的攀比心理；二是由于农户法律法规知识的淡薄，存在将多个小额农贷转移给一户使用的现象，形成风险叠加；三是管理手段的落后，再加上小额农贷在使用上的灵活性，给农户在使用时留下漏洞，有的农户利用临柜人员对借款人不熟的特点，采取借用他人贷款证、多头办证等手段套取贷款；四是由于缺乏有效的信息、管理机制，因为移民、外出等原因，致使诸多小额农贷因债务人外迁,无法落实收回;五是由于小额农贷的巨大工作量，在农村信用社员工中间存在浑水摸鱼的现象，形成新的道德风险。

 (六)农户信用等级评定程序尚欠规范化，与建设社会主义新农村的需求不相适应。小额农贷的基础是信用，农户信用等级评定则是小额农贷顺利推广的关键环节。但在实际操作中，评定程序还待进一步规范。一是评价主体还需进一步完善。按照《农户小额信用贷款管理指导意见》第九条要求，“信用评定小组要以信用社人员和农户代表为主，同时吸收村党支部和村委会成员参加”。由于信贷人员对农户情况的不了解，使得评定小组对农户代表和村组干部有着强烈的依赖性，从而形成评定真空，部分农户代表和村组干部必会带着地方保护和面情私心观念进行评定，使信用等级评定关系化，套取贷款合法化。二是评定标准需进一步完善。目前，信用等级评定多采用定性指标和定量指标，定性指标多为评定人员凭主观意识评价，由于缺乏有效的事后监督机制，再加上评定农户的数量之大，农村信用社在实际操作中，无法一一复查确认，致使评定失真；定量指标由于目前农村信用社尚无系统的农户发生业务档案统计，无法确定每一农户一个时期的业务资信状况，而只能查阅农户某一时点的资信状况，形成定量数字评价失真。从而导致农户信用等级在评定过程中存在随意性和片面性。

(七)单纯的小额农贷不能从深层次和根本上解决农民贷款问题，与建设社会主义新农村的需求不相适应。由于农户的资信状况的参次不齐，这样就很难用同一尺度来落实小额农贷的推广，完全用单纯的小额农贷是不能从深层次和根本上解决农民的资金需求问题。主要表现在两个层面，一是具有劳动能力，但只能靠微薄的农业收入作为偿债来源的贫困户，贷款风险较大，却又不能提供足额的资产担保，农村信用社从“自主经营、自负盈亏、自担风险”角度出发，往往是不能提供贷款的。二是对大部分已经能够满足基本生产生活需求的农户，在产业结构调整过程中，资金需求额度比较大，又缺少有效的抵质押物，也不能得到足额的资金支持。三是农户联保工作难以推广。在新型的市场经济条件下，特别是邓州属于经济欠发达农业大市，农民的信用意识还比较欠缺，大多农民都是“各人自扫门前雪，哪管他人瓦上霜”，谈“保”色变的现实，要想以联保方式解决农民贷款难问题还有很长一段路要走。

(八)行政干预造成小额农贷风险加大，与建设社会主义新农村的需求不相适应。一是由于对小额农贷的认识还停留在扶贫手段的层面上，这就不可避免的使小额农贷染上行政色彩。而这种色彩一旦形成，便出现了重资金发放，轻资金的管理和回收现象。尤其是在2001年中国人民银行大力倡导全面推广小额农贷的号召下，部分地方政府利用小额农贷的政策性特点，盲目上一些政绩项目，引导农民进行一些欠充分论证的结构调整。而农民是挣得起，赔不起，一旦项目失败，最终为这些贷款充当守夜人的就只是农村信用社，严重影响到了农村信用社与人民群众的血肉联系。二是由于以前项目的失败，农户大都不同程度地存在拖欠农村信用社的贷款，在政府组织的新项目推广以后，更容易使农民贷款风险重叠。三是在一些村组为转移农村的部分经济矛盾，利用农村信用社的小额农户贷款，由村组干部向农户借贷款证套取贷款，而村组最终又无偿还能力，致使农村信用社与借款户的矛盾激化，已成为小额农贷管理中遇到的新漏洞。我们在调查中发现某村2004年先后两次借用村民贷款证贷款4000元转作村用，已于2005年12月10逾期，经农村信用社多次向借款户摧收均未能收回。

三、扎根农村、服务新农村建设是小额农贷持续发展的唯一选择

1、小额农贷持续发展，有利于农民及时、方便、有效地获得贷款。近年来的实践证明，小额农贷有效地解决了正规金融体系长期难以辐射的农村弱势群体的资金需求问题，在一定程度上缓解了我国农业多年存在的投入不足问题，是解决农民贷款难问题的有效途径。通过小额农贷鼓励农民扩大生产经营，不断增加收入，为扩大农民消费，开辟农村市场，促进国民经济发展创造了条件，是信用工程圆了农民的致富梦。

2、小额农贷持续发展，有利于推进农村信用社端正经营方向，转换经营机制，转变经营作风，改善支农服务，更好的发挥农村金融主力军作用。可以凭借小额农贷的品牌优势，优化信贷结构，支持新农村建设。

3、小额农贷持续发展，有利于增强农村基层党政干部、农村信用社和广大农民的血肉联系，促进农村经济发展和社会稳定，构建和谐社会。

4、小额农贷持续发展，有利于规范农村金融秩序，促进农村信用文化建设。

四、小额农贷持续发展   社会主义新农村建设的活力源泉

党中央在十六届五中全会上明确提出了“建设社会主义新农村”的时代命题，并将其提到了“我国现代化进程中的重大历史任务”这一战略高度。在紧接着出台的2006年中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》上，党中央又发出了建设社会主义新农村的动员令，社会主义新农村建设将成为全党全国人民的共同行动。建设社会主义新农村需要大量的资金投入，特别是小额农贷的持续发展无疑又是举足轻重，实践证明，全力打造小额农贷这一业务品牌是农村信用社市场定位的必然结果，也是社会主义新农村建设的内在要求。它是一项长期的系统工程，需要各级政府、社会各方面的积极参与和支持，需要共同长期不懈努力的培育，更需要其自身不断发展创新，否则，它必将失去生存和发展的土壤。

　（一）加强金融法制建设，为小额农贷发展提供所需要的政策、法律环境。一是要切实完善农村金融市场体系，逐步形成合作金融与商业金融共存、政策性金融与保险为补充的协调运作的农村金融市场新格局，拓宽农村金融服务空间，使农村信用社的小额农贷业务与其他农贷、商业性信贷、保险保障等业务相得益彰。二是加快农村金融法制建设，出台《合作金融法》等相关法律，依法确立农村信用社在服务“三农”等方面的法律地位。为小额农贷的开展营造良好的法制环境。

　（二）制定可持续小额农贷目标，提高管理效率和水平，有效防范小额农贷操作性风险。一是要按照农村市场需求层面，统筹规划、互为补充，加快构建农村信贷领域的“大三农”市场框架。明确可持续小额农贷的发展目标，制定相应的业务计划，在小额农贷产品的设计上保持一定的灵活性，在满足农民传统种养业信贷资金投入的基础上，研究农民增收主体市场变化，将小额农贷系统尽快向农村种养大户、农业产业基地、农业产业化龙头企业群体进行“技术移植”和“接轨”，这必将是农村金融的客观需要和战略选择。二是强化小额农贷管理，提高管理的效率。各级农村信用社应当切实加强信贷管理，严格对贷款“三查”基本信贷制度执行情况的督促检查，坚决杜绝小额农贷发放过程中的违规行为。要进一步建立科学、有效的小额农贷发放、信用村（户）评估体系，完善农户经济档案，为开展信用村（户）评定及其发放小额农贷奠定基础。要建立合理有序的小额农贷考核体系，以激励农村信用社及其管理、信贷人员的积极性，不断提高小额农贷业务的管理水平，从管理层面上防范其业务操作性风险。

（三）发展农村担保事业，完善农村金融服务业务。担保难是近年来农户和农业企业贷款中的主要问题，因此，加快构筑农村担保体系应成为建设社会主义新农村的一项重要任务。农村担保体系的建立应与农村信用体系的建立相配合。一是建立农业信用担保机构，要在建立健全个人信用体系的基础上开展贷款信用担保服务。坚持发展与防范相结合，开展担保与提高信用相结合，提高担保机构防范风险的能力和运作水平。二是创新担保方式。突破传统担保方式的限制，培育或引进龙头企业参与到农村经济发展中，按照“政府扶持、金融支持、企业参与、市场运作”的方式，使企业与农民在共同的利益驱动下，相互制约、相互促进。并采用支柱企业用无形资产集体土地使用权、个人信用作为贷款担保，还可探索品牌质押贷款、联保协议贷款等各种担保贷款。

（四）改进支农金融服务，加大新农村建设的资金投入力度。主要从以下几个方面给予投入，确保新农村建设的资金支持。首先，要完善金融供给制度，确保农业基础设施和技术支持等项目资金的供给，使支农资金在制度的约束与规范下及时到位。其次要加大对农业生产基础设施和物资技术装备的信贷投入力度，支持农业产业化、农村城镇化发展。三是拓展资金供给项目，开办新型贷款品种，支持农业科技创新与科技推广，促进农村科研项目的发展。通过各项制度和措施的落实，保证社会主义新农村建设新鲜血液的供给，为新农村建设提供有效的资金支持。

（五）加大改革和政策扶持的力度，服务新农村建设

 第一，进一步深化农村信用让的改革，完善治理结构和运行机制。一方面要强化内部管理和自我约束。从完善内部财务制度、贷款审批、利率定价等方面人手，真实准确进行账务核算和报表反映，以便采取有效措施使农村信用社的发展进入良性运作的轨道。目前，农村信用社要解决的主要问题仍然是管理问题，内部管理制度不严密，贷款审批手续不完善，财务核算不真实的问题仍很严重，如不从根本上解决这些问题，其经营会逐步陷于困境之中，无从谈起支持新农村发展。一方面要在有效防范风险的情况下，简化贷款手续、方便农民借贷。积极支持特色农业、绿色农业和生态农业的建设，支持农业产业化经营。另一方面，要降低对“三农”贷款的利率浮动幅度，由地方财政对农业贷款实行贴息，让利给农业、农村、农民，支持农村经济发展、支持新农村建设。

 第二，建立资金回流农村的长效机制，多渠道解决社会主义新农村建设的所需资金问题。一是以成立邮政储蓄银行为契机，发挥邮政储蓄机构网点多、深入农村的优势，按照商业原则引导邮政储蓄资金以适当形式回流农村，增强其在农村的储蓄、汇兑和支付等功能，促进其对“三农”的资金投入，支持“三农”经济发展。二是进一步引导和规范民间借贷，发挥民间融资在新农村建设中的作用。正确引导民间金融发展成为农民合作互助的组织模式，增加农村资金有效供给，缓解资金紧缺状况。要坚决打击严重危害社会稳定的高利贷，规范、引导、保护正当的民间借贷走上正常的运行轨道，确保一方金融平安。三是加大对农村、农业保险的扶持力度，积极发展农业和农村保险，为社会主义新农村建设提供补偿保障机制，降低农业产业发展的风险。

 第三，放开利率管制，信用社存贷款利率实行自由浮动。利率作为资金的价格，直接反映资金供求关系，引导资金自由流动，实现资源合理优化配置，利率自由浮动并最终实现利率市场化是我国利率改革的最终日标。首先放开农村信用合作社存贷款利率是一项一举多得的措施，一方面扩大农村信用合作社的经营自主权，利用其灵活机制，多吸收存款，更好地支持三农的发展，另一方面也可以为利率全面市场化积累经验。

（六）切实加强农村金融生态环境建设，搭建农村经济和农村金融协调发展平台。改善生态环境建设是保持金融与经济协调发展的必然要求，也是金融与经济可持续发展的重要保证。一是要继续推行农户“贷款证”制度，将小额农户信贷纳入个人征信体系，让农户个人信用得到规范，并使它成为社会守信的基础工程，创建有利的信用保障和支持系统。二是大力加强诚信教育，通过强化对农民诚实守信教育、开展创建信用乡镇、信用村、信用农户等活动，为讲信用的农户开绿灯，提高授信额度，对失信农户取消授信资格、降低信用等级等，促进农民信用意识的增强，，营造稳定、和谐的融资环境。三是探索建立优化农村金融生态环境建设的考核评价机制，制定落实严格的奖惩措施，尽快把农村金融生态环境建设的评价工作纳入到对基层政府和各有关部门的目标考核范围，有效保护金融资源产权所有者的合法权益，规范有关当事人的金融行为，逐步形成优化农村金融生态环境的长效机制。

课题组组长：王辉　

课题组成员：孙文斌　王墨瀚　崔勇

执笔：　孙文斌

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