略论当前金融支持新农村建设的主要构想

十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的目标，是落实科学发展观，统筹城乡经济发展，缓解我国经济二元结构矛盾的重要举措,是当前中国社会经济发展的核心问题。在全面建设社会新农村的过程中，作为国家宏观调控重要手段的金融政策，应在解决资金有效配置方面充当主角。但由于目前我国的农村金融体制、制度以及市场失灵等方面的约束，致使金融支持新农村建设面临着诸多问题，亟待加以研究和解决。

 一、当前我国正面临城乡居民贫富差距不断加大

 经济二元化格局逐步加剧以及金融支持农业弱化和农村金融二元化趋势等客观现实。这种局面产生的原因主要在于：长期以来，由于价格等多种因素的影响，我国农业部门保持着对非农业部门的资源净流出，支撑着非农业部门的资本形成，为推进城市的工业化进程起到了巨大的作用。同时，由于农业本来就属于弱质产业，再加上农村自身资本的缺乏，必将严重阻碍了我国农村经济的发展。如不尽快采取有效措施改变目前的现状，会直接影响到国民经济的持续、快速、健康发展,甚至有可能导致我国经济体发展陷入“拉美危机”。因此，党中央提出建设社会主义新农村的目标，不仅是解决当前经济社会发展突出矛盾和问题的现实需要，而且是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的长远需要。

二、新农村建设对资金需求的特点及农村金融的供给现状

 1、资金需求量猛增。新农村建设的首要任务是发展农业生产力，而且要优化农业产业结构，在保证粮棉油稳定增产的同时，提高特色种植业和养殖业的比重。因此，随着新农村建设的不断推进，农业基础设施建设的投入、农业产业结构的升级和特色农业以及特色养殖业的不断发展，对信贷的需求量会不断猛增。

   2、资金需求周期长。长期以来，由于国家缺乏对农业公共物品的投入，导致了农村地区的饮水、卫生条件恶化，公路、电力、通讯、农田水利设施不足，所以在新农村建设过程中，中央和地方财政将加大对农村饮水、道路、电网、通讯、卫生以及农田灌溉等公共基础设施领域的投资力度。伴随着对农村基础设施领域财政投资力度的加大，对金融配套资金的需求也会大幅度增加，特别是对周期长的政策性金融的需求将更为迫切。

   3、资金需求多样化。社会主义新农村建设，离不开资金投入，而在资金投入上不可能完全依靠财政资金，金融资金应该成为支持新农村建设的主要资金来源。新农村建设，在商品流通、工业企业建设、农村道路以及住房改造、农村水利、大型设备建设和购置上等，都离不开资金的需要和金融衍生品的开发。因此，要适应新农村建设的资金需要，一方面要提供优质的农业信贷服务，另一方面要允许并规范农业直接融资行为，进一步扩大资本市场的筹资能力。可以说，社会主义新农村建设对资金的需求是全方位的、多层次的。

   (二)农村金融的供给现状

   改革开放以来，我国的农村金融为农村经济的发展做出了积极的贡献，特别是政策金融、商业金融和合作金融相结合的三大金融服务体系为农村的资金需求提供了良好的基础。然而，由于我国完全意义上的农村金融组织体系尚未发育成熟，农村金融生态体系还存在明显的功能不健全性和脆弱性。主要表现在以下三个方面：

   1、农村金融主体供给不足。目前，中国农村金融机构可分为正规金融机构和非正规金融机构两大类型，前者为农村金融的主体，后者为补充形式。现实表明：中国的农村金融体制改革一直是向着使农村正规金融机构商业化方向推进的，其结果是对农业和农村经济发展的支持作用明显趋于减弱，主要原因在于正规金融机构向市场化方向推进过程中导致了农村金融主体供给不足。具体表现在以下几个方面：一是农村金融机构缺位，不能满足“三农”发展的要求。近年来，国有商业银行不断从农村地区撤出，农村信用社因普遍性经营困难而严重支持不足，农业发展银行功能日益萎缩，邮政储蓄成为农村金融资源向“城市化”转移的管道，在一些经济落后地区甚至出现了正规金融供给的真空。二是农村金融中介机构严重缺位，制约了金融支持农村经济的发展。目前我国农村信用担保机构、农业信贷保险机构、农村金融信托公司、农业金融租赁公司、农业再保险公司、农村信用合作银行以及农村土地产权交易机构等金融中介机构严重缺位，大大地降低了农村金融市场配置资源的效率，严重地阻碍了农村经济的发展。三是我国的非正规金融供给由于缺乏法律制度的保障,一直游离于现行金融体制之外,处于地下状态,并屡屡遭到监管部门的取缔和严打,在一定程度上严重制约了农村经济的发展。四是借款农户可供担保的抵押品供给不足。长期以来，我国农民收入增长缓慢，农户可供抵押担保的资产严重缺乏，同时现有制度规定农村土地承包经营权不能用于抵押担保，使得农户借款相当困难，一定程度上制约了农村经济的发展。

   2、农村金融工具供给单一。目前，城市中金融产品创新层出不穷，而广大农村金融产品供给依旧单一，大部分乡镇金融产品只限于存款、取款、贷款和一般的汇兑。交易通常以现金方式进行，城市中普遍使用的信用卡在农村仍是新鲜事，城市中广泛运用的票据业务在农村也难以开展，更不必说在城市普遍推广的投资顾问、项目理财、网上银行服务。农村证券市场发展更是缓慢，货币市场则有行无市，外汇市场根本无从谈起。保险在农村范围内的覆盖率极低，农业保险和农业信贷保险更是严重短缺，农村和农民的生产生活以及农业贷款风险缺乏有效化解的途径。

   3、农村金融制度供给约束。主要包括以下几个方面：(1)信贷管理制度存在缺陷。一方面在于现行信贷政策条件下，担保抵押资产是否充足是决定银行贷款的主要条件。由于农户和农村中小企业的经营场所、产品和经营周期有其特殊性，银行不允许作抵押，致使涉农融资中农户和农村中小企业往往不能提供有效的抵押担保品，因而制约了信贷的获取；另一方面，由于处在改革过程中的国有商业银行本身存在着许多制度缺陷，比如贷款权限的上收、激励与约束机制不健全以及对国有企业、大城市、大企业、大项目等为主体的贷款偏好，主观上造成了农村金融市场的萎缩。(2)农业风险保障制度发展滞后。由于目前我国农业经济基本上仍是“靠天吃饭”的脆弱经济,农业还主要靠两种传统的风险保障途径：民政主管的灾害救济和保险公司商业方式推进的农业保险。这两种补偿性质的灾害救济都有其局限性。一是受到国家财力限制，二是目前商业保险规模小、方式单一，我国农业保险收入占农业增加值的比重不到0.05%，根本满足不了农村经济发展的需求。因而,在农业保险制度跟不上的情况下，必然会进一步加大农村资金的供求缺口。(3)农村土地制度的约束。我国《担保法》第34条规定：“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的使用权”可以抵押；该法第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地的使用权不得抵押。可见，《担保法》是禁止土地承包经营权设定抵押的。2003年出台的《农村土地承包法》也没有明确土地承包经营权可以设定抵押。在我国农民普遍贫穷的情况下，农村土地承包经营权无疑是他们比较有价值的财产。而目前的法律却禁止了他们用承包经营权抵押贷款，导致了更多的农民丧失脱贫致富的机会。因此，当前要推动新农村的建设，首先必须在融资方面保障农民的权利。(4)农村信用制度建设落后。具体体现在政府和企业信用危机严重。由于在现行的制度安排下，基层政府缺乏直接规范的融资渠道，迫于经济发展需要大量投入的压力，它们只能另外寻求出路，通过借款等方式进行融资，最终导致大量负债，形成了巨额的乡村债务，其中绝大部分都是陈欠，严重影响了政府信用,最终制约了农村金融的发展。

   三、当前金融支持新农村建设面临的困境及成因剖析

   从以上分析，我们得出的结论是：新农村建设对资金的需求特点呈现大量化、多样化以及长期化的趋势，而目前农村金融供给却面临主体缺位、金融工具单一以及制度约束的问题，两者必然产生矛盾。主要体现在以下几个方面：

   一是新农村建设对资金的大量需求与农村资金大量外流之间的矛盾。货币资金是农村基础性核心金融资源，是建设社会主义新农村的血液。而目前我国的农村金融资金不仅“贫血”严重，而且“失血”也相当严重，正从以下三个渠道大量流失：1、基层国有商业银行通过上存的方式致使大量农村资金流向中心城市和经济发达地区。2、邮政储蓄“贴水”揽储方式单方面转移了相当部分农村资金。3、农村信用合作社在赢利动机的驱使下，把资金更多地投向获利机会较大的非农领域，从而使资金脱离农村。因此，由于农村自身资本的缺乏与制度约束导致的大量“失血”将加剧了新农村建设资金的严重不足。

   二是新农村建设对资金需求的多样化与农村金融品种单一的矛盾。投资主体单一，融资渠道不畅，资金投入不足，是当前困扰我国新农村建设的主要瓶颈。我国的农业经济要尽快摆脱传统模式的束缚，朝着“高资金积累-高投入-高产出”的现代农业模式发展，如果仅仅依靠农户和农村经济组织的自身资金积累、国家财政支持及金融机构信贷投入的话，根本无法解决目前新农村建设对资金需求的多样化与农村金融品种单一的矛盾。因此，需要借助于资本市场，通过发行股票、债券以及创新多种金融衍生产品来筹集新农村建设资金，是金融支持新农村建设的一个核心内容。

   三是新农村建设对长期资金的需求与农村资金短期的短期性供给之间的矛盾。新农村建设预计投入到农村建设的资金总量将超过5万亿人民币，重点是加快乡村道路和水利建设，发展农村通信，完善农村电网，积极发展适合农村特点的清洁能源等农业公共物品的投入上。所以,新农村建设对长期性资金的需求将更为迫切。而目前我国农村资金供给包括两部分：一部分是农村正规金融对资金的供给。主要来源于农业银行发放的农业贷款、农业发展银行的粮油收购资金以及农信社支农贷款，这些贷款都是短期流动资金贷款。另一部分来源于农村非正规金融对资金的供给，这部分资金主要是民间之间的相互借贷，基本上都是一种短期融资行为。因而，目前农村资金供给基本上都是短期资金，这必然会导致新农村建设对资金的需求与供给之间的矛盾。

四是农业和农村经济的发展与当前农村金融体制改革之间不配套的矛盾。主要表现在以下四个方面：一是农村商业金融信贷投向高赢利性与农业固有的高风险之间的矛盾。农业是弱质产业，其自身固有特点决定了它的风险性，而商业银行在转轨过程中不断调整经营战略和市场定位，希望把资金投向效益好、风险小、赢利高的行业，这恰与农业效益低，风险大形成矛盾。二是一家一户分散经营方式对金融服务的要求同农村商业金融集约化经营发展战略之间的矛盾。农村金融部门在向商业性转轨的进程中，为了提高经营集约化程度，制定了减员增效，撤并机构，收缩战线的发展战略，这使农业结构调整中的服务分散化与金融服务集约化成为一对矛盾。三是农业信贷政策与农村经济的发展之间的矛盾。一个时期以来，政府在战略布局和资源分配上强调城市过多，关注农村过少，尤其是农产品短缺问题解决以后，发展重点向城市倾斜更加明显。从1980-2005年，基本建设投资中农业的比重由9.3%下降到1.5%，财政支出中支农资金比重由12.2%下降到2.5%。1996-2005年，财政支农资金占农业总产值的平均水平为6%，低于发展中国家10%-12%的水平，更低于发达国家30%-50%的水平。农业和乡镇企业从国家银行系统获得的贷款额度在最高年份也没有达到17%，而且从1995年以来一直呈下降趋势。这种状况与农业的基础地位不相称，也与农业各产业对国民经济的贡献度极不相适应。四是农村金融体制改革与农村经济不配套，使农民贷款出现“断层”。农村经济体制改革后，农户的家庭经营成为农业生产的投资主体。但随后的农村金融体制改革，没有充分考虑到农村的变化。1995年后，农业银行、农村信用社都成为商业性金融企业。在自身利益的驱动下，这些金融机构都收缩了对农户贷款的份额。而作为政策性银行的农业发展银行，也只承担国有粮食企业的贷款。改革后的农村金融体制，对农民贷款在一定范围内形成了“真空”。正规农业金融机构的严重缺位，产生了许多不良后果，加剧了农业资本的稀缺，加大了农业资本的获取成本，阻碍了资本流入农业。

   四、金融支持新农村建设的主要构想及操作思路

   综上所述，现有的农村金融体系由于体制、制度以及市场失灵等方面的约束，致使现阶段金融支持新农村建设面临诸多矛盾，如不尽快加以解决将会导致新农村建设步入困境。那么,当前应该怎样采取有效措施才能尽快解决这些问题呢?经济学中的“木桶效应”告诉我们：要想提高木桶的整体效应必须下工夫依次补齐木桶上最短的那块木板。因此，笔者基于调研的基础上,借助“木桶效应”原理提出了金融支持新农村建设的主要构想：以新农村金融体制改革为突破口，以新农村土地产权流转为切入点，以新农村信用建设为依托，逐步构建新农村建设的金融保障体系。具体操作思路如下：

   首先,以农村金融体制改革为突破口,尽快构筑新农村金融生态体系。

   当前我国农村正规金融在进行商业化取向改革的路径下，如何重构适应社会主义新农村建设需要的现代农村金融体系？笔者通过调查研究后认为可以从以下几个方面加以突破：一是完善新农村建设的金融交易主体。一方面要以农信社改革为契机，采取有效措施加快农信社产权制度和管理体制的改革，把农信社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农村和农业经济发展服务的社区性地方金融机构。另一方面，要加快放开农村金融市场，允许各地根据实际情况，尝试成立多种所有制形式、不同治理结构的小额信贷公司；建立健全由政府协调组织，财政、农户以及企业共同出资的基金担保公司，扩大农村互助担保组织规模；探索成立农村租赁公司；完善各种形式的涉农保险和互助保险组织机构等。同时，要积极推动农村民间金融合法发展，形成农村正规金融的有益补充体系。二是创新支持新农村建设的金融交易工具。主要包括以下几个方面：第一，大力拓展基础性的支农金融产品。针对目前新农村建设对金融需求的特点，农村金融机构要积极开办支农“金融超市”，努力提高金融电子化支农服务水平；全面推行支农客户经理制，加快延伸支农贷款对象、额度和期限；稳步发展农村的证券机构，拓宽农户投资渠道，加快农业产业化进程。第二，积极开发支持新农村的金融组合性产品。可考虑将订单担保贷款、公司为农户担保贷款、仓单质押贷款以及农业动产抵押贷款捆绑在一起，以此来推动“公司+基地+农户”的现代农业产业化发展。第三，努力创新金融支农衍生产品。可考虑尽快推出各种农业保险、农业信贷保险、农产品期货、期权等金融支农衍生产品,有效分散和规避各类农业生产风险和农业信贷风险。三是规范新农村建设的金融制度环境。可考虑从以下几个方面着手：第一、完善的支农政策环境。具体包括怎样合理引导资金进入新农村建设、制订并落实新农村建的贷款财政贴息政策、农业产业补贴政策和对支持新农村建设的各类金融机构和公司相应的税收减免优惠政策等等，为金融支持新农村建设营造良好的政策环境。第二，健全的金融支农制度。一是适当下放对农业、农民以及新农村建设贷款的审批权，放宽支农贷款担保抵押条件和加大支农贷款额度；二是将邮政储蓄改制成为政策性的储蓄银行，既办理存款业务，又办理贷款业务，将农村邮政储蓄吸收的大部分资金通过政策性金融反哺“三农”，用于支持新农村建设。三是尽快制订支持新农村建设相关贷款的收益补偿机制和风险补偿机制。第三，制订民间金融立法制度。可考虑尽快出台《民间金融法》，明确民间金融合法地位、组织形式、职能作用、权利义务以及机构设立、变更和终止的原则与条件，依法保护民间金融的合法权益。同时，完善我国相关金融法律体系，保护各种金融组织进行金融创新的积极性和主动性。

   其次，以农村土地产权改革为切入点，尽快构筑新农村土地产权流转体系。

   目前我国农村土地产权制度既很模糊又不完整，产权关系紊乱，特别是农村土地征用过程中存在着大量的“寻租”现象，致使农民的利益得不到切实有效的保护。基于新农村建设的核心目标就是要让农民成为新农村建设的真正受益者。因此，笔者认为：要想农民真正受益必须改革现有的农村土地产权制度，尽快构筑新农村的土地产权流转体系。可考虑从以下几个方面着手：

   第一，赋予农民完整的财产权。建议农村土地所有权像城镇土地一样，归国家所有，将农民承包土地的经营权改革为土地使用权，由国土部门发给土地使用证，使之具有土地的收益权、买卖权、抵押权和继承权。

   第二，培育农村土地流转市场。一方面要完善农村土地市场的交易机构，健全农村土地使用权市场运作的立法、执法和仲裁，保护农村土地市场的正常运作。另一方面，要建立农村土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等服务系统，使服务专业化、社会化。同时，要加快农村土地资本市场的建立，为发挥土地融资功能构造良好的交易平台。

   第三，创新农村社会保障制度。可以考虑先建立土地保障和社会保障相结合的二重保障方式，然后逐步过渡到以个人账户为主的社会保障制度上来。其资金来源主要包括有三个方面：一是农村土地交易税收；二是农村土地转让收入提取一定比例作为转让人的社会保障基金；三是农户交纳一定的社会养老保险基金。

   第四，完善农村土地使用权相关法律制度。建议尽快出台农村土地产权方面的相关法律制度，在立法上明确规定农村土地使用权可以抵押，出让，继承，出租，入股等流转形式。

   最后，以新农村信用建设为依托，尽快构筑新农村信用保障体系。

   探索和建立农村信用体系，对于改善农村金融生态环境，创建文明守信的新农村具有重要的现实意义。笔者认为：新农村信用保障体系的建设要遵循以道德约束为支撑、以制度规范为基础、以法律强制为保障的原则，加快构建农村和农户信用服务体系，这就是社会主义新农村信用保障体系建设的发展方向。具体包括以下内容：

    一要加快信用立法，为农村信用体系建设提供法律保障。制订信用体系相关法律法规是建立健全社会信用体系的法律保障。通过立法制订有利于保护债权人、守信者，打击失信方的信用规则，使经济行为主体在维护正当权益上有法可依。

   二要开展“诚信社会”建设，为农村信用体系建设提供道德保障。一是新闻舆论引导。组织广播、电视、报纸等新闻媒体开辟专栏，开设专题，大力宣传实施“新农村信用工程”的意义、主要内容和目标要求，宣传创评标准和先进典型，提高农民的信用意识。二是针对农村区域广、农业经济个体多的特点，在农村深入开展信用镇、信用村、信用农户的创建活动，建立农户信用档案，全方位推动农村信用环境建设。三是基层政府要在行政行为中率先垂范，塑造合格的信用主体，引导农民、乡镇企业进行规范的信用活动。

   三要建立健全信用激励和失信惩戒制度，为农村信用体系建设提供制度保障。金融机构通过制定实施一系列优惠放贷政策，规定凡被评为文明信用单位的，可优先安排项目资金、支农资金、支农再贷款，并享受贷款证服务，享受国家利率政策规定范围内的利率优惠，信用户可享受一定额度的信用贷款。

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