新农村建设中推进农村金融改革的若干建议

近年来我国农村金融服务水平有所提高，但仍不能满足农业和农村经济发展的需要，存在的主要问题是：农村金融机构逐步收缩，信贷资金大量流失；农村金融机构商业化趋势加强，偏远落后地区面临金融服务供给不足；系统性风险严重，农村金融机构效益较差等。为合理运用金融手段支持新农村建设，促进农村金融的可持续发展，需重点解决好以下几方面的问题：

    一、转变思路

过去，我国农村金融改革的定位是要求农村金融体系支持“三农”发展，行政干预的色彩很浓，部分农村金融机构把服务“三农”作为一项政治任务被动地完成。我们要认真总结农村金融改革的经验和教训，在新农村建设中遵循农村金融发展的内在规律，充分调动农村金融组织服务新农村建设的积极性和主动性，努力实现增加农村金融服务供给和农村金融机构可持续发展二者的有机统一。

    充分考虑各地的不平衡性和差异性，坚持因地制宜、区别对待、分类指导和差别监管，切忌将城市金融体系建设的方针政策简单地套用于农村。

    坚持“多予、少取、放活”。“多予”就是要增加对“三农”的信贷投入，农村的信贷资金要优先运用于农村；“少取”就是减少农村资金的外流，建立支持信贷资金回流的机制；“放活”就是放活农村金融市场，鼓励多种金融组织包括民间金融参与农村金融服务。

    二、健全体系

    我国已建立了以合作金融、商业金融和政策性金融为基础的农村金融体系，但它们之间的功能既有重叠，又有空缺，需要对它们进行革新、调整和补充。

    农信社改革是我国农村金融改革的重点，不能急于求成，应保持政策的相对稳定和连续性。经济发达地区的农信社改革要继续按照现代金融企业制度的要求，进行股份制改造，建立一批农村合作银行和农村商业银行；对老少边穷、经济欠发达地区的农信社改革，要按照合作制原则进行改造，不能简单套用现代银行制度模式。省联社不能办成行政性管理机构，要尽快理顺省联社同基层的关系，确保基层农信社的独立性。要确立科学的风险定价机制，切实解决部分机构因独家经营而将贷款利率“一浮到顶”等问题。随着农信社改革商业化趋势的不断强化，部分机构将撤离偏远落后地区，需采取有效措施，比如发展农村社区基金、农村小额信贷机构等类似的社区性金融机构，弥补偏远落后地区的金融服务空白。

    农发行要按照现代银行的运作要求，根据区域和业务发展需要合理布局分支机构。在做好国家粮棉油收购贷款和专项储备贷款的同时，拓宽农发行的业务范围，逐步将农发行支农重点由农产品流通领域转向农业生产领域，增强农业发展后劲。

    农业银行的改革方向是按照国有银行改革的要求，深化产权制度和内部管理制度的改革，办成真正的商业银行。要加强信息披露并保证财务数据的真实性，科学划断政策性业务和商业性业务，对农行剥离的扶贫贷款业务，国家应采用招标方式由多家金融机构平等竞争贴息优惠；要深化产权制度改革，强化内部机制，建立科学严密的信贷管理制度，努力防范和化解信贷风险；要调整信贷结构和投向，重点满足农业产业化龙头企业、农业科技园区、农村基础设施建设和县域工商企业的资金需求，充分发挥县域商业金融主渠道作用。鼓励农业银行在农村开办银行卡、代理、租赁、担保、保管、理财和信息咨询等新产品，满足农村多元化的金融需求。

    根据农村金融需求多样性的特点，鼓励创新多元化的农村金融组织，允许国有资本、私有资本、外资和国际慈善组织共同参股，新设社区银行、只贷不存的贷款公司和小额信贷组织等多种农村金融机构，要引导和规范民间借贷组织成为农村信贷市场的重要主体，建立竞争性的农村金融市场。

    三、回流资金

    引导邮储资金回流是解决我国农村信贷资金流失问题的关键。在邮政储蓄银行组建初期，总行在资金运用过程中，应重视对“三农”的投入，通过资金拆借、购买重点建设债券等方式，用于国家级大型农业基础设施建设和农业开发项目；邮政储蓄可委托其他金融机构发放“三农”贷款，对存放农村信用社的大额协议存款，当地财政应给予适当贴息优惠；通过税收优惠等配套政策，鼓励邮储银行将县及县以下邮政储蓄份额，超过20%的部分通过适当方式用于农村；在商业性担保能力较强的地区和政府有能力组建担保基金或担保机构的地区，邮储银行可以开办担保类贷款，增加贷款种类，扩大贷款的覆盖面；建议县级人民银行将邮储上存的转存款全额转化成支农再贷款，重点增加对当地经济信贷投放较多的金融机构再贷款额度；鼓励邮政储蓄资金参股农村信用社，试办农村小额贷款机构，为支持新农村建设提供长期的资金投入方式。

    对不同地区的金融机构实行差别税率政策，将减免税与存贷款比例挂钩，引导资金流向农村。建议以县为单位，按经济发展水平划分贫困县和非贫困县，贫困县农村金融机构免除所得税和营业税，非贫困县免营业税、所得税减半征收。县及县以下金融机构支农贷款达到新增存款的60%以上才能享受上述税收优惠政策。

    加强对县域资金流动的监测和预警，限制国有商业银行和农村信用社系统内上存资金比例，通过运用差额准备金制度，对上存资金比例过高的金融机构可以提高超额准备金比例，并下调超额准备金率。建议在贫困县只存不贷的金融机构退出农村金融市场。

    将部分财政支农资金以利息补偿和风险补偿的形式，用于对农村金融机构在支农信贷经营中的损失补贴，以支持农村金融组织扩大支农资金投放规模，发挥财政支农资金使用的乘数效用。

    四、降低风险

    我国农业是弱势产业，受自然和市场因素影响大。发展农业保险和农产品期货可以分散和降低农业生产的自然风险和市场风险，降低农业金融体系的系统性风险。

    为促进农业保险的发展，建议：加大财政补贴力度，财政补贴应坚持基本保障的原则，保险标的应选择关系国计民生的种植业和养殖业，并主要实行保费补贴，可由中央和地方财政根据各地农业风险状况和农业经济发展水平，从财政资金中各划出一定比例份额用于投保农户的保费补贴；在免征种养两业营业税和印花税的同时，免征种养两业的所得税，对其他涉农保险营业税按5%先征，按3%返还，印花税按0.1%先征，按0.05%返还，将返还的税金充实风险基金；支持中国再保险公司承担起国家农业再保险职能，为各家从事农业保险的机构分散风险，各保险主体也要积极探寻与国际再保险企业的合作，将农业风险向更大范围分散；设立中央级农业巨灾风险基金，主要由中央、地方提供财政支持，积累巨灾风险金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，并设立专门的巨灾风险基金管理机构。

    为更好地发挥农产品期货市场价格发现、套期保值、资源配置等经济功能，建议：在规范发展原有农产品交易品种的基础上，进一步加强大宗农产品期货的上市研究论证工作，扩大农产品期货品种；尽快取消部分行业资金的准入限制和投资者准入限制，促进国有粮食企业的改革，引导相关企业利用期货市场规避市场风险；积极推动成立商品期货投资基金，扩大期货市场的资金来源，提高市场流动性；扩大期货市场信息的传播，积极引导农民获取农产品现货与期货两个市场的信息，形成期现一体化的信息服务体系；在粮食主产区，推广农业企业股份制和农村经济合作组织，提高农业组织化程度，促进期货订单的持续发展。

    五、改善环境

    金融组织的生存和发展需要一定的金融环境，改善金融环境是调动农村金融机构贷款意愿的基础。建议：

    加大财政和农业科技的投入力度，加强农村基础设施建设，改善农村经济运行条件。提高农民的组织化程度，提高农民在市场交易的谈判地位和抵御风险的能力。

    鼓励有条件的地方政府出资成立担保基金或担保公司，并带动其他担保机构的发展。要扩大有效抵押品的范围，增加农作物收益权、企业存货和应收帐款等动产抵押、权利质押，解决农民抵押难、担保难的问题，同时保护担保债权的优先受偿权。

    推进农村金融立法工作，加强农村社会信用环境建设，加大执法力度，严厉打击各种逃废金融债务的行为，切实维护金融债权。同时在农村设立存款保险制度，形成有效的市场退出机制，促进农村金融机构健康持续发展。

(作者单位：国务院发展研究中心金融研究所)

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