符合中国实际的农村银行业改革方案探析

笔者通过对湖南省石门县的调查，结合我国银行业近三十年来在改革中成功与失败的客观总结，逐步找到了符合我国实际的农村银行业改革方案，以下分三部分阐述，以期上层改革者参考，业界参与讨论呼吁，实现我国农村银行业的真正改革：

第一部分  农村银行业的现状

石门县平面面积3973平方公里，现有副县级经济开发区1个，副县级农场1个，副县级旅游开发区2个，乡镇19个，含居委会在内，行政村806个， 人口70万，其中处在县城的，面积约5平方公里，建制镇1个，居委会4个，人口10万，其余均处在农村。石门县现有银行业服务网点76个。构成为三类。一类为银行。分支网点18个，县城16个，为5个支行、6个分理处、5个储蓄所，农村2个，均为营业所。支行不对普通农民发放贷款，支行以下网点不发放贷款，专事存款和中间业务。二类为信用社。分支网点41个，为联社1个、信用社26个、信用分社14个。为农村信贷服务的，有处在县城的信用合作社县联社，有处在农村的24家信用社和9家信用分社，不为农村信贷服务的，有处在县城的2家信用社和5家信用分社。三类为邮政储蓄所17个，县城3个，农村14个，这类机构不开展信贷业务。以对农村开展信贷服务的关联性为标准，又可以把这些银行业网点划分成这样三种类型：一类为没有关联的26个。包括地处县城的，16个银行网点、除联社之外的7个信用社网点、3家邮政储蓄所，这些网点既不到农村去发放贷款，也不到农村去吸收存款；二类为反关联的16个。包括地处农村的，2个银行营业所、14个邮政储蓄所，因为这些网点，既不对农村发放贷款，却又在农村吸收存款。三类为正关联的34个。包括地处县城的县联社1个、地处农村的信用社24个，地处农村的信用分社9个。由于联社只是对基层社的一种重复，所以直接产生正关联关系的只有33个。用33除以农村的行政村总数，平均超过了24个行政村，除以农村的人口总数，平均超过了18181人，除以农村的平面面积总数，平均超过了120平方公里。这实际上只能使离这33个网点，比较近的一部分企业和个体工商户，能够得到相对满意的信贷服务，而超过99%的普通农民，基本上得不到体现党中央关照的信贷服务了。

自党的十一届三中全会以来，党中央和国务院已经采取过一系列重大惠农措施并取得相应效果，但普通农民得不到贷款，就感觉是缺少了一项动态的长效的惠农机制，这无论是从社会的稳定角度，还是从社会文明进步的角度，或者是从执政党奋斗的目的上讲，都是不应缺少的。

第二部分  形成这种状况的原因

一是该从农村退出的绝大部分退出了。在石门县，四大国有独资商行，原在农村设置有营业所、分理处、储蓄所、储蓄代办所共37个网点，除在第一部分中讲到的，有2家营业所留下外，余下35个或95%，断断续续撤销完了。因为大银行的分支网点，遍布了全国的城市和农村，而设在农村的网点的经济效益，由于远远赶不上设在城市的网点的经济效益，政府给予等额或接近于等额的补偿又是不可能的，所以大银行就不断的从农村转往城市了，在市场法则下大银行的这种转变是符合经济规律的。

二是应该留在农村的也退出了绝大部分。在石门县，原来以乡镇和重要集镇为单位设置的信用社或信用分社共53家，已由农村信用社系统自我做主，陆续撤销了20家或37%，原来以行政村为单位设置的信用代办站或以几个行政村为单位设置的信用代办联站共755个，也由农村信用社系统自我做主，陆续撤销了346个或46%，剩下的代办站和代办联站409个或54%，在最近的两三个月的时间里，由银监会做主一次性的撤销完了。这是由两个大偏差往同一方向作用所致。一个偏差是该补的没有补。现行农村放贷的收入政策，虽可以在基准利率的基础上高两倍，使经办人员有基本的工资来源了，但投资人管理人仍没有收入可提取，这在计划体制下是没有人计较的，但在市场体制下就没有人不计较了，国家应该采取措施进行适当的弥补，由于光靠那一级政府弥补不起，再加上各级政府也都有责任，所以应该由各级政府共同弥补，但至今没有那个人提出这种方案来，这说明大家都还没有认识到这样做的必要性。另一个偏差是对信用社的有些合理愿望在如何支持上途径选择错了。允许农村信用社进县城过多的设置了一些网点，允许农村信用社在地市级和省市级设置了联社，允许农村信用社在省区内实现了往来结算和通存通兑，特别是从今年4月中旬以来，允许农村信用社实现了全国范围的往来结算和通存通兑，这从根本上动摇了农村信用社的社区性质，使农村信用社似乎也在向大银行转变了。

三是该放开让社会力量投资开办小银行服务业的没有放开。社区性小银行是非常适合对农村小经济服务的。其一是规模大小适应，因为对于小银行来说，同样要追求分散风险，同样要追求多解决发展问题，而这就只能广泛进行小额投资。其二是工作条件适应，小银行的办公场所、工作人员、账务管理等等，可以毫不怀疑的这样讲，最低的都处于农民的上等水平，一般的都会明显高于农民的上等水平，不存在管不好小额信贷的问题。其三是劳动收入适应，对小额信贷，在利息收入的基础上，政府再适当给予一点补助，小银行就会觉得有开办的价值了。而这种社区性小银行，则非常适合由符合资质条件的国内外社会力量投资管理，但是直至今日中央从政策上还没有任何松动。

找出这三点原因，完全在于弄清因果关系，从而总结出正确的改革方案，不是要追究谁的责任，也不宜追究谁的责任。

第三部分  农村银行业改革方案

从原因得知了改革的原则：以前实践证明是成功的就采纳，以前实践证明是失败的就放弃，对于小银行的一切合理需求，凡与社区性有矛盾的就应另辟蹊径解决，对于因政策性造成的历史问题，就仍然要用政策这副药来解决，解决原有的不平衡不能带来新的不平衡，据此得知农村银行业改革方案，就是要办好紧密相关的这样五件事：

第一件事。就是要在县以下广大农村建立起与经济发展水平相适应的银行业机构机制。具体办法是：1、国家应允许每个县新设立一至三家合作银行，即在经济比较发达的县不少于两家，在经济特别发达的县应在两家以上，在经济比较落后的县可只设立一家；2、其名称最好是均有一个“农”字，再分别加上其他的字组成，例如 “农业”“农民”“农户”等，具体如“石门县农户合作银行”等，也可以是无“农”字的其他名称；3、分支网点，在行以下面可以设立若干支行，在支行下面可以设置若干办事处；4、严格控制在县城及其以上城镇设置分支网点，不能在地市级及其以上设置联社之类的机构，不能在本县本银行之外的同名称银行系统发展往来结算和通存通汇的业务；5、资本金，可以只计算银行，不计算代办机构，下限可以放宽到1000万元到3000万元，即在经济最不发达的县，不得少于1000万元，在经济最发达的县，不得超过3000万元；6、投资人可以是地方政府，也可以是符合资质条件的国内外企业和个人；7、新设合作银行和在县城及其以上城镇设置代办机构的，要报经银行业监督管理委员会审批，在县以下农村设置代办机构的，要接受银行业监督管理委员会指导，业务分别接受人民银行、银监部门、财政部门、审计部门的管理；8、新设合作银行及其分支网点，实行在总量控制下由市场实现的原则。所谓总量控制是指，在不超过总量的前提下，按照申请时间先后，一律热情审批或备案。所谓市场实现是指，只要多少有一点钱赚，没有设置的就会去设置，已经设置了的就会继续办下去，完全没有一点钱赚的，没有设置的就不会去设置，已经设置了也会及时的退出市场；9、由投资人负责退出市场造成的亏损。这个方案是可行的：一是具备了客观物质条件。从农村存款数就可以得到说明，全国2005年末达到了20308亿元，全国县级行政区划2862个，以每个县级行政区划平均设置两家合作银行计算，每家县级合作银行平均存款达3.5478亿元。农村存款包括了农业存款和农村储蓄存款，农业存款为6203亿元，农村储蓄存款为14105亿元，农村储蓄存款是按全国储蓄存款的10%估算的。农村存款从人总行网查询，县级行政区划从行政区划网查询。二是适应了全国农民的要求。全国农民一直在为实现本身应得到的金融服务机制而努力，在由计划配置转向市场配置的过程中，为了及时填补因大银行逐步撤出农村造成的空白，一方面，农民自己创办了农村合作基金会，在中央没有正式出台取缔政策之前，尽管政府严厉禁止其开办存贷款业务，但其仍以开办存贷款业务为业，而且在全国设置较为普遍，其中绝大部分经营状况较好。另一方面，在信用社系统，由于涉及职业道德和内控管理方面的风险，先后在对农村信用社分支网点进行的大规模的撤销行动中，全国农民从开始到现在，一直强烈呼吁保留服务机构，停止撤销，或者从另外途径给予补充，估计在合理机制没有建立起来之前，这种呼吁永远都不会停止。三是方法正确。中央从政策上敞开大门，但从方向上严格进行控制，而具体实施则由市场去实现。

第二件事。就是要对发展中借款人所发放的贷款对银行业机构建立起多级补偿机制。发展中借款人指哪些人呢？可以用凡本县户口的在本县内共借了多少贷款作为主要标准，超过了的划分为发达借款人，因为在这个等级以上的借款人，一部分是信贷银行反过来对他做工作，再一部分是他有能力做通这个工作，剩下的就是不符合贷款条件的了，只达到和没达到的划分为发展中借款人，一般的是这样也只能进行这样的大概情况的划分，根据目前的生产力发展水平，全国统一划分为50万元比较合适，各个县可以根据本县的经济发展水平，对于户口和合计贷款的数额等作适当改变。这样规定既把农村中的几乎全部的贷款都列入到补助的范围中来了，又有效的避免了新的不合理情形的出现，因为一方面没有把农村中的高收入者，划分到发展中借款人的范围里来，尽管这只是极个别现象，另一方面则又把城市中的低收入者，也划分到发展中借款人的范围里来了，而且人数真的还不少。受补助的应该是同时具备这样两个条件的银行，一个是对本县发展中借款人当年新发了贷款的，二个是属于本县范围内的银行。这样规定，既从实际上把小银行全部包括进补助的范围里来了，又从政策上把大银行没有排除之外，大银行提不出正当的反对理由了。应该补助的贷款具体指哪些呢？通过筛选法得出范围，就是在全部贷款中，除去不宜给予补助的，就是应列入补助的。不宜的意思是指：不给补助不影响新发的，给了补助不促进新发的，按规定不应该新发的。不宜给予补助的贷款有三类：一类为合计超过50万元的贷款，因为这是属于发达借款人的贷款，二类为往年的贷款因为这种贷款已经发了，三类为其它一些新发贷款，例如最高时点数之外的新发贷款，互相串通使一笔变多笔的贷款，贴现贷款，转为存款的贷款，发放给县外借款人的贷款，县外金融机构对本县借款人的贷款，违反其他信贷政策的贷款，其它不应列入补助的贷款等，因为其一有类似于自然性的派生贷款的性质，其二是属于舞弊性派生贷款的性质，其三是贷款人反过来跟借款人做工作，其四有不起贷款作用的性质，其五没有对本县发挥作用，其六没有固定关系，其七违反了其他信贷政策，其八要对未尽情况留下空间。各县也可以结合本地实际作适当的改变。除去这三种之后的贷款，就是应列入补助的贷款。这种应列入补助的贷款大概只占到当年全部贷款的7%左右，因为在应排除补助的贷款中，第一二类就占了85%左右，第三类中的贴现贷款一项一般的就占了5%以上，第三类中的其他各种情形加在一起占了3%左右。这些应列入补助的贷款，大体上可以划分成四个等级，5千元及其以下，5千元以上至1万元，1万元以上至5万元，5万元以上至50万元。各县也可以有不同的划分方法。对这四个等级怎样分别确定补助比例呢？据专家评估，在5千元及其以下的等级中，大概每发放1千元贷款，就有120元的劳动没有收入，而即使是认命认少的小银行，也至少要另外补助30‰即30元，才能调动出投放积极性，在接下来的三个从小到大的等级中，随着综合差距的逐步减少，依次得出了三个相应的比例，即15‰或15元、9‰或9元、6‰或6元。这决不是乱评估，例如某信用社，对30里外的某农民，发放贷款2千元，约定月息10‰，在半年之内收回，实际上一年才收回，除本金外收回利息240元，从满期前一个月开始，每月上门崔收一次，每次派两人，每人次50元工资，共需800元工资，折抵收回的利息，有560元收入不能实现。而对农民的贷款多数情况就是这样的。农民一般都是守信用的，但总是受客观因素影响，在绝大多数情况下，不能做到按时还款。对于补助各级政府应该怎样分摊呢？在我国共有五级政府，即中央、省、地、县、乡，合理的分摊方法是责任与能力的统一，考虑到中央和省以及县是实在的财政，考虑到地市财政的多不平衡性，考虑到乡镇财政的普遍不雄厚，作这样的分摊规定看怎么样，由中央、省、县各补助1/3，地市财政帮助县市财政，帮助比例由地市财政自由决定，乡镇财政就不参与分摊了。推动过程，中央省地可先做出原则性规定，县级应制定出具体补助办法。根据对石门县的推算，在这种补助机制下，全国能借到贷款的发展中借款人有7600多万个，其中在这种机制的作用下增加的为6400多万个，全国对发展中借款人发放的贷款为4690多亿元，其中在这种机制的作用下增加的为3800多亿元，全国总的补助金额大概为60亿元，中央分摊20亿元，平均到每个省5800多万元，平均到每个县69万多元，全国每元补助平均启动贷款63元多，按照三级财政分解之后，每级每元启动贷款189元多。

文中全国和省区的数据，按石门县的64.89%推算，此比例是用石门县的人口总数，除以全国县级行政区划平均人口总数得出，全国人口总数按13亿人计算，其他推算依据在前面已作了介绍。

第三件事。就是要对农村信用社实行真正能搞活的改革。农村信用社，随着国家管理方式的转变而多次转变，到现在形式上虽然保留了集体所有制，绝大部分下放省市一级管理，但下没下放实际上仍然都是中央负责，因为中央并没有交清债务和职工。这在农村信用社目前仍然定性为社区性金融组织的前提下存在两个弊端：一是中央本身搞不好对农村信用社的管理。因为根据对称性规律，由中央负责的只应该是全国性的金融机构，放宽点也只应该是跨省区的金融机构，而这种社区性的金融机构，在中国这样大的国家里有几万家之多，所以中央从精力上是管不过来的，这是最主要的原因。因此将农村信用社，时而决定同农业银行挂钩，时而又决定同人民银行挂钩，时而又决定同银监会挂钩，时而又决定下放省市管理，到现在是形式上交了，实际上没有接；二是使农村信用社没有发展活力。不能自主的决定工资制度，不能自主的决定发展战略，不能自主的处理不良资产。导致出现了一系列的消极后果，使职工积极性调动不起来，使优选方案无法真正产生实施，使一系列的发展机遇白白浪费。

怎样才能找到正确的改革方案呢？首先要敢于从实际出发确定改革原则。这些原则包括：一是要不损害农村金融服务，二是在投资人与所设银行之间要体现对称性规律，三是要有利于切实搞活这家机构的经营，四是要能够消化农村信用社的历史包袱。这四项原则是一个整体不能分割。其次找出所有主要的改革方案。方案一改革成县市级合作银行的机构，方案二改革成地市级合作银行的机构，方案三改革成省市级合作银行的机构，方案四改革成全国性合作银行的机构。方案二至方案四，一方面可自由决定在县以下农村是否设网点，另一方面又可在前一个层次的基础上，将分支网点的设置再分别扩大一层范围。其三逐个方案分析可行性情况。各方案在前三项上都没有阻力，但在第四项上则各不相同，方案一完全行不通，方案二基本行不通，方案三基本行得通，方案四完全行得通。因为有了第一项改革之后，不管农村信用社在改革中，是留在农村还是退出农村，都不会影响第一项原则的落实了，对符合对称性规律的改革，中央必定是支持的不会是阻止，所以第二项的落实就不存在问题。由于第三项是前两项的结果，前两项没有问题，第三项必然水到渠成。第四项是交断债务与职工的问题，解决这个问题应涉及四笔费用。其中三笔是不变的一笔是变的：不变的是两笔应支费和一笔可支费，应支费是交清债务与职工，可支费是有效资产转让；可变的是一笔可支费即市场溢价，也就是未来发展前途，服务范围越缩小溢价越小，服务范围越扩大溢价越大。在应支费与可支费之间，方案一因差额最大，中央或受让人都让步不起，所以完全行不通，方案二因为仍然具有较大差额，所以也基本上行不通，方案三因差额较小或几乎没，所以基本上行得通，方案四没有差额了或者倒过来了，所以完全行得通。其四综合选择方案。综上分析，农村信用社的包袱主要的是由政策性因素造成，其方案一和方案二不可能采取，而方案三在第四条上已基本可行，加之现行省区银行业金融机构较少，全国性和跨省区银行业金融机构已较多，因此，需要选择方案三来组织实施。

需要说明一点，本来是应该坚持农村信用社的社区性不变的，因为在指导思想上自农村信用社设置以来就一直是这样坚持的，但这种坚持应以服从大局为前提，这里的大局就是服从全盘考虑。

第四件事。就是要建立起与全国全部综合性银行的不同情况都相适应的汇兑结算服务机制。我国综合性银行业的现状是：有5家全国性银行，包括工行、农行、中行、建行、“邮行”，有近200家局域性银行，包括省地市的和跨省地市的，有五千家以上县市合作银行，这是根据农村银行业改革方案拟设置的。这种现状存在较大的缺陷：各个综合性银行都只能对本系统有网点的地方办理汇兑结算业务，因而都不能对本系统没有网点的地方办理汇兑结算业务。具体不能办理汇兑结算业务的范围，不同银行各不相同：全国性银行中的“邮行”不能对行政村办理汇兑结算业务；全国性银行中的工农中建四行，不能对绝大部分乡镇及其全部的行政村办理汇兑结算业务；省市和跨省市的局域性银行，不能对地市及其以下办理汇兑结算业务；地市的和跨地市的局域性银行，不能对县市及其以下办理汇兑结算业务；全部的局域性银行不能对局域之外的其他范围办理汇兑结算业务；县市合作银行不能对本县市以外办理汇兑结算业务。

解决缺陷的做法是：设置一至三家全国性的专司汇兑结算的商业银行。形成方式：一是可以将中国农业发展银行，先改革成一家结算银行，过些时间后再分成两家结算银行，因为这家银行原来的政策性业务基本上没有了，新的业务又还没有正式找到；二是可以征求一下人民银行的意见，看人民银行愿意不愿意分出一家结算银行，可以完全随人民银行的意见来决定；三是看需不需要通过其他途径还组建结算银行。申请办理汇兑结算的单位和个人，需向结算银行申请一个账户编码，凭编码可以在与结算银行联网的全部综合性银行的范围内办理汇兑结算业务。各个综合性银行，都可以以法人为单位，申请与其中的一家结算银行或者几家结算银行入网。综合性银行在结算银行应有足够的备付金，当备付金不足时汇出资金一方的结算银行可以拒绝支付。汇出资金一方的综合性银行，对支取资金的单位和个人，可以采取相应的安全措施。综合性银行和结算银行，在办理汇兑业务的过程中，收费由单向改为双向，金额不得超过双向的一半。实施这种做法的可行性：一是具备了庞大的综合性银行的入网群体。由于入网的综合性银行都在县市级及其以上，所以具体到一个地方的入网家数，少的也可能接近有10家，多的可能达到了几十家，最多的可能达到了100家左右；二是资金、科技、机构、人员等都不成问题。实施这种做法的好处是：不仅为庞大数量的县市合作银行解决了在全国范围内的汇兑结算问题，而且也弥补了局域性银行和全国性银行在全国范围内办理汇兑结算的缺陷。

第五件事。就是要建立起与非全国性银行发展水平相适应的教育培训机制。地县银行本身没有培训条件，省市的和跨省市的银行，本身的培训条件也严重不够，解决的方法分近期和远期，在近期应利用人民银行的培训条件，由人民银行和银监会共同负责组织，在远期可边工作边摸索制定办法。

要使这个改革方案得到采纳实施，一方面要站在世界的大背景下来研究，要站在当代的大背景下来研究，要站在市场的大背景下来研究，另一方面要跳出各种小圈子来研究，要跳出各种私心杂念来研究，要跳出各种固定模式来研究，否则我们就不知还要在农村金融改革的迷茫中摸索多少年……

作者单位：中国人民银行湖南省石门县支行 邮编：415300

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