农村资金回流存在的问题及政策研究

随着金融体制改革的深入，目前我国已初步形成了以农村信用社为基础，农业发展银行、农业银行、农业保险、邮政储蓄分工协作、民间借贷为补充的农村金融体系框架，为农业和农村经济的发展提供了有力的支持。但种种原因，现阶段农村金融供给还远不能满足农户和农村企业的资金需要，农村金融供给不足、农民贷款难、农村融资难的问题十分突出，成为解决“三农”问题，全面建设农村小康社会的瓶颈。因此，我们以邓州市为例，着重对当地的资金外流现状、资金流出流入的途径、构建农村资金回流机制等，进行了深入细致的调查研究。

  一、基本情况

  邓州市地处豫西南边陲，与鄂、陕交界，现辖28个乡(镇)，总人口152万，其中农业人口占90.13%，是一个典型的农业大市。2005年该市实现国内生产总值126.6亿元，其中：第一、二、三产业增加值分别达47.7亿元、45.9亿元、32.9亿元，三次产业结构由2004年的40：33.7：26.3调整为37.6：36：26.4，农民人均纯收入3104元，农民人均储蓄存款1500元。

截止2006年5月末，该市有银行、保险二类金融机构，银行业金融机构各项存款余额为52.51亿元，与2000年相比，年均增长19%；各项贷款余额32.56亿元，与2000年相比，年均增长5.2%（见表一），低于全国、全省平均水平;存差逐年扩大，存贷比不断下降（见表二）。在推动农业银行商业化的过程中，该市农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，设立了农业发展银行，形成了政策性、商业性、合作性三层次农村金融服务体系，除邮政储蓄机构仍在开展存款、汇款业务外，农村金融市场已逐步形成了以农村信用社为“主力军”的市场格局，从2000年至2006年5月对农业的信贷投入增长幅度呈逐年增长趋势，分别为2.1%、32.6%、20%、21.7%、14.7%、4.4％（见表三、表四）。

表一：邓州市金融机构2000－2006年5月存贷款情况

单位：万元

表二、邓州市银行业2000年－2006年5月存贷差、存贷比情况单位：存贷差（亿元）存贷比（％）

表三：2000年－2006年5月邓州市农业贷款与增幅情况

单位：亿元、％

表四：2000年－2006年5月邓州市农村信用社

农业贷款与增幅情况

单位：亿元、％

二、农村资金流出、流入路径分析

（一）农村资金流出的特点及渠道

1、国有商业银行逐级上存流向区外。近年来，商业银行按照商业化经营的原则，逐步实施中心城市战略和扁平化信贷管理模式，基层商业银行的贷款权限普遍向上级行集中，严格控制授信额度，较少发放贷款。据调查，该市2003年出现存差后，呈逐年扩大趋势，存贷比逐年缩小，2006年5月存差19.95亿元，存贷比缩小到62%。存差呈逐年快速扩大态势，使得大量储蓄不能转化为投资。同时，县域资金通过国有商业银行上存款渠道向城市“倒流”的现象也日趋加剧，从2003年－2006年5月末，该市4家国有商业银行上存上级行资金余额为1.5亿元、5.3亿元、6.6亿元、11亿元。

2、邮政储蓄业务流向区外。近年来邮政储蓄吸收的存款年年创新高。该市邮政储蓄存款余额达8.22亿元，比2000年净增6.19亿元，增长304.9%，市场占有率达17.6%；到2006年5月末，邮政储蓄存款余额达9.21亿元，比年初增加1亿元，增长12.2%，市场占有率为17.5%，这些资金脱离于农村经济和发展之外。邮政储蓄资金除备付金外，几乎全额转存人民银行，从2003年8月份开始上存省邮政储汇局，由其统一资金运用，收缩了当地的货币供应规模。

3、保险市场流出。保险业近年来呈快速发展的态势，保费金额逐年攀升，2000年至2006年5月间保险公司保费＋储金纯收入分别为0.32亿元、0.38亿元、0.53亿元、0.58亿元、0.66亿元、0.62亿元，2006年1-5月末0.16亿元。保险资金运用范围小、方式单一，多由其总公司统一运用于购买国债、股市及其他高盈利行业，很难投资于当地经济。

4、城乡居民投资流向区外。一是投资房地产。近年来，由于追求更高生活质量、投资增值和方便子女教育等不同目的，大量的民间资金通过投资不动产的方式，资金流向经济发达地区和城市；二是通过教育投资方式流出。全国各大专院校扩招以来，该市每年考上外地大专院校的学生逐年快速增长。这些到外地就读的大学生，每年的学费、生活费支出是一笔巨大的开支，从而造成大量资金流出区外。   

（二）资金流入农村的渠道

 1、农村信用社信贷投放流入。截止2006年5月末，该市农业银行、农村信用社和农业发展银行直接用于农业的贷款余额为24.4亿元，其中农村信用社贷款达11.4亿元，占46.7%。比年初增加0.49亿元，同比多增600万元，占全部银行新增贷款的100.4％。信用社贷款已成为支持“三农”的主要资金来源。

 2、农业发展银行的信贷投入。2006年5月末流入余额为12.9亿元，对缓解“三农”资金紧缺状况起到了很大作用。但是农发行的信贷资金是封闭用于当地粮棉油购销的贷款，这部份资金不能直接用来满足农村经济主体的资金需求。

 3、中央银行向农村信用社再贷款。自1999年至2006年5月末，累计发放再贷款46亿元，累计收回贷款43亿元，现有余额3000万元，中央银行再贷款间接支持了农村经济的持续发展。

4、招商引资流入。随着该市社会经济对外开放程度日益提高，投资环境大为改观。据统计，2004年至2006年5月份引入到位资金分别为3.2亿元、4.9亿元。

 5、国债资金投入。积极向省、中央争取国债资金投入，用于农村人蓄饮水工程，乡村道路改造和农田水利基本建设，以改善农村生产、生活条件。2001年以来，用于农村建设的国债资金分别达0.11亿元、0.09亿元、0.09亿元、0.17亿元、0.78亿元和0.27亿元。

 三、县域农村资金外流的原因分析

 （一）区位劣势造成金融资源外流。受经济发展程度不一致的因素影响，银行信贷资金在东部、西部、中部的分配和投入的力度也不一，使得县域经济在一定时期内存在地区性的资金短缺现象。该市处于经济欠发达的地区，由于自然条件差，农业基础薄弱，工业发展滞后，区域经济发展缺乏具有持续发展能力的龙头企业和支柱产业的辐射和带动，大多数国有企业资产和人员包袱沉重，资产负债率高，在市场竞争中处于不利地方，民营经济，招商引资企业发展又比较滞后，与全国中心城市、沿海、开放地区的企业相比，工业发展明显滞后，企业信用等级一律偏低，行业没有优势，落后于全国、全省平均水平，落后于周边县（市），使得商业银行贷款营销缺乏黄金客户，市场经济运作下，将吸收存款资金投向经济效益好的“大城市、大企业、大项目”。据调查，2004年以来，该市引进项目248个，其中：工业项目184个，超过亿元的项目仅有3家，其他均为亿元以下的小项目。

（二）经济发展存在诸多的“滞后性”，促成资金流向发达地区。近年来，该市经济发展取得了显著成效，但是与全省甚至全国相比还有较大差距。据统计，广东的顺德、南海市的国内生产总值都已接近400亿元，是该市的4倍多，其地方财政收入已超过25亿，是该市的10倍。从人均国内生产总值看，该市2005年为7647元，比全国平均水平低2000余元，比巩义市低10000元，丹江口市低5000元。该市人均财政收入为140元，比全国平均水平低94元，比巩义市低280元，丹江口市低120元。从产业结构看，产业结构趋同，特色经济还不明显。市属国有和集体工业企业“小而全”，多数是计划经济时期为满足地方需要而建设的纺织、化肥为主的化工及部分建材、食品加工生产企业，规模小、产品结构与其它县市趋同。目前，该市经济正处于转型时期，没有形成具有较强竞争力的优势产业，粗加工、低技术、低附加值的经营模式仍是县域经济的主体模式，更缺乏能够吸引资金投入的经济亮点。

（三）金融生态环境欠佳影响了资金有效投入。市场经济条件下，经济金融运行的好与劣很大程度上取决于经济金融环境的和谐，二者又是相互依赖、相互影响的。一是社会信用环境较差。以政府为主导的不规范企业破产行为，恶意逃废金融债务的现象时有发生。据不完全统计，近年来，棉纺厂、酒厂等多家骨干企业破产、改制，造成国有商业银行上亿元信贷资金损失。同时，由于企业信用意识淡薄，恶意逃废银行债务时有发生，使得当地金融机构的不良资产率居高不下。据调查，政策性银行的不良贷款率高两位数；商业银行的不良资产率则更高，虽然经多年的核销、剥离、划转、处置，至2006年5月末，不良贷款率仍大大高于全省平均水平；二是社会征信体系建设不健全。目前，还缺乏一个有效运作的社会征信体系，信息不对称使银行对企业和个人放贷顾虑重重，制约了信贷的有效增长。

 （四）执法环境不佳，使金融债权未得到有效保护。社会信用环境不佳的主要原因是法律不完善和执法环境不佳，行政干预和地方保护主义过多。企业在逃废银行债务后，得不到法律的有效惩治，银行得不到法律有效保护，据统计，近年来该市金融债权受偿率仅2.3%，个别的连诉讼费都收不回来。

 （五）农村信用社的“垄断”地位使其信贷服务处于低水平。由于缺乏市场竞争以及长期的利率管制抑制了农村信用社的创新活动，除中央银行的扶贫贴息贷款、支农再贷款、小额信用贷款以及农户联保贷款等政策性业务外，农村信用社缺乏自主制度创新和金融产品开发，多限于传统存贷业务的办理。结算、保险、咨询、外汇等业务则很少开展，票据化程度更低；其次是农村信用社业务操作大多仍停留在手工操作阶段，电子化程度低，无法办理通存通兑等业务。这些都大大降低了农村信用社吸纳资金的能力

 (六)县域经济发展品位低，农业与银行实现“双赢”难。首先，县域原始落后的生产方式与现代金融业的发展要求不相适应。现行的以家庭为基本生产单位的生产方式，规模小，物化劳动含量低，难以集约化耕作，农户缺乏创新和发展冲动，限制了当地金融部门的需求；其次，县域国有骨干企业相继破产倒闭，新成长起来的民营企业大多组织形式原始落后，经营规模小，资金实力差，财务不透明，科技含量低，市场前景不明，很难达到金融部门的信贷要求。造成一方面企业所需的流动资金不能满足；另一方面，银行大量闲置的资金无处投放，企业贷款难与银行难贷款的矛盾，成为制约县域经济发展的瓶颈。

四、农村资金外流对县域经济的影响

农村资金的大量外流，客观上加剧了城乡二元经济结构矛盾，影响了农村经济的可持续发展。一是制约了县域金融机构放贷能力，中小企业“贷款难”的问题更加突出。二是不利于县域资金与资源的优化配置。随着县域经济的发展和县域经济结构的调整变化，农村经济对信贷资金的需求量加大，而农村资金外流，加剧了农村信贷资金的供求矛盾，影响了农村经济金融的自我发展能力，也影响当地金融部门对“三农”的支持力度。

 （一）资金外流与中小企业和非公有制经济融资难矛盾加剧，致使地方经济发展困难。欠发达地区普遍缺少支柱产业，经济发展、财税收入主要靠中小企业和非公有制经济支撑。近年来由于县域国有商业银行经营方向转移，存差资金逐级上存，集中投向环境好、收益高的大城市、大企业。而农村信用社资金实力有限，又承担着支持“三农”经济发展的重任，致使中小企业和非公有制经济融资难矛盾突出。

 （二）资金外流助长民间借贷异常活跃，潜藏着一定的风险隐患。农村金融体制内服务短缺，资金外流现象严重，据调查，该市农村当前取得借款的主要渠道是民间私人借贷，有55%以上的农户获得了非正规贷款，农户借款中民间借款所占的比例超过60%以上。由于民间借贷缺乏相应的法律约束，加之借款利率高，非法融资多，不仅增加了社会的不稳定因素，而且滋生高利贷现象，扰乱了正常的经济金融秩序潜藏风险隐患。

 （三）资金外流进一步恶化了银行生存和发展的基础。一方面，国有商业银行通过扩大存差上存获利的空间远远不如投放贷款回报大，造成银行盈利水平逐年下滑；另一方面银行业长期只“蓄水”不“放水”，有发展前景的企业因资金不足，生产经营难以为续，最后亏损、关停、并转，使当地优质客户越来越少，本应收回的贷款及利息无法收回，导致呆滞、呆账贷款增多，亏损面进一步加大。

 （四）资金外流导致金融业信用创造功能弱化。银行业金融机构具有创造信用的功能，吸收存款、发放贷款、派生存款，都会创造出数倍于存款的资金。但由于国有商业银行将存差资金逐级上存，邮政储蓄只存不贷，使金融业失去了在辖区创造信用的功能，导致区域经济发展所需信贷资金缺乏强有力的支撑。

  五、对策建议

 （一）建立开放、有序、竞争的农村商业金融市场。一是将经济较发达的县（市）农村信用社改造成为商业性金融机构，完全按市场化运作；二是将民间金融合法化、公开化和规范化，在严格市场准入条件、提高存款准备金率和资本充足率及实行风险责任自负的情况下，允许民间资本和外资入股原农村商业性金融组织或成立新的农村金融组织；三是鼓励组建民营的小额信贷银行、合作银行等多种形式的农村金融组织；四是在国有商业银行股份制改造基本完成后，对于部分国有商业银行设在农村的分支机构，在明确产权的基础上，鼓励其他法人、自然人参股；五是加快农业发展银行的改革。调整农业发展银行职能，把农业银行和农村信用社承担的政策性金融业务、国际金融机构农贷转贷业务划转到农业发展银行管理。进一步调整农业发展银行信贷结构，拓宽金融业务领域，逐步将支持的重点由农产品流通领域转向农业生产领域，围绕农业产业化做好金融服务工作，并逐步向县域基础设施建设等领域延伸。

 （二）加快农村金融市场的基础服务体系建设。一是建立农村信贷担保基金。由县、乡财政出资一部分、当地企业募集一部分，盈利信用社认购一部分，成立信贷担保基金；二是探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式，建立符合地方农村经济发展特点的担保机构，鼓励现有的商业性担保机构开展农业担保业务，并出台对担保机构的监管框架，以防范相关的金融风险；三是改变农村土地使用权和房产无法进入市场，也不能成为抵押品和担保品的现状，消除因农村社会保险、医疗保险以及教育、投资等对农村金融市场发展构成阻力的体制原因；四是规范中介机构运行行为，加强对咨询、评估、登记、招投标等中介服务机构的管理，降低综合费率，促其按照“独立、客观、公正”原则经营；五是加快建立农村企业及个人征信系统，全面开展创建信用村、镇、组活动，规范农村信用秩序。积极发挥信贷登记咨询系统和工商、税务年检系统的作用，逐步实现农村企业信用信息的登记、汇总、查询、披露及共享。

 （三）建立直接、通畅、来源充沛的支农投融资渠道。首先，以立法手段保障农业长期发展的资金投入。借鉴和研究美国的社区再投资法案实施的经验，制定出台《社区投资法》，规定存款类金融机构县及县以下支行投入“三农”资金的一定比例，限制国有商业银行过高的系统内上存资金利差和上存比例，制定优惠措施鼓励商业银行将盈余资金调剂到当地农村合作金融机构。同时制定颁布《农业投资管理法》，制定县域内金融机构承担支持“三农”义务的政策措施，以法律的形式明确规定各类金融机构在县及县以下机构、网点新增存款必须有一定比例的资金用于支持当地农业和农村经济发展，保证农业发展所需的资金来源。其次，充分发挥利率的资金杠杆作用，对于农村合作金融机构，可在更大范围内推广浮动利率试点，给予更大的利率决定权直至自主决定利率权。对于商业性金融机构，在取消贷款利率上限的基础上，要完善资金定价机制，使贷款利率能够反映贷款风险水平，引导资金向农村流动。三是加快邮政储蓄银行的建立，实现邮储资金市场化，建立邮储资金回流农村的有效机制，推进农村消费信贷业务开展。建立邮政储蓄银行是深化经济体制改革的重大举措，应以此促进邮政部门充分利用储蓄网点多、深入农村便捷的优势，积极为农村经济服务，用农民的钱为农村经济发展服务。同时依托邮政储蓄银行开展多种形式的农村消费信贷业务，不断提高农民生活水平，促进农村经济协调、健康发展。四是与农业产业化相结合，加快农村投资类金融产品开发，如农产品期货、信托、保险、国债等，引导农民的理性投资行为。五是农村信用社要加快电子化建设步伐，畅通汇兑结算渠道，建立快速高效的支付结算体系，以此吸引更多的资金。

（四）切断农村资金外流渠道。建立金融支持的补偿机制，保证农业领域的内生金融资源在本领域的广泛使用。在目前市场无法调节的情况下，必须采用政府强制手段保证内生金融资源在本土使用，限制农村资金外流，加快邮政储蓄资金回流于农村。要充分发挥地方政府的行政督导作用，通过政府协调、牵头，促使地方涉农单位、“农字号”企业在农信社开户、存放资金，要求农口部门的预算外资金特别是各种农业发展基金、财政预算外资金必须存放在农村信用社，扩大农信社资金来源，聚集更多资金以利支农。与此同时，农信社应强化服务意识，加大科技投入力度，畅通结算渠道，更好地服务于客户。

（五）构建可持续发展的小额农贷机制。小额农贷运营成本较高，在财务上其独立性也较差，为保障其可持续发展，国家财政部门应建立小额农贷补偿机制，对目前处于农村资金投放主渠道的农村信用社投放的小额农贷，根据其支持的农业项目的风险程度给予适当的补偿，同时，鼓励商业银行向农村投放小额农贷，拓宽农村资金回流渠道。

 地址：河南省邓州市新华路市人民银行

 课题组长：陈素    成员：孙文斌　沈晓　武敬　郭小红

执笔：孙文斌

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