土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款初探

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，拉开了新一轮土地制度改革序幕，农村土地确权、登记、颁证工作即将展开，农村土地承包经营权和宅基地使用权流转市场也将随之建立和完善，大批的土地承包商以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式通过流转市场将依法取得土地承包经营权和宅基地使用权，发展多种形式的适度规模经营，这既给信用社提供了新的服务对象，又给信用社如何利用土地承包经营权和宅基地使用权进行抵押带来了新的课题。中国人民银行、中国银行业监督管理委员会于2008年10月印发了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》。按照这个《意见》,全国不少地方结合农村土地制度的改革探索,在抵押担保问题上进行了多项尝试,其中包括土地承包经营权和宅基地使用权(以下简称“两权”)抵押贷款试点。

一、县域基本情况

近年来，大英县委、县人民政府高度重视农村土地资源的保护和利用工作，通过开展新农村建设试点、灾后重建和农村土坯房改造工作，以促进集中成片的土地整理、农业综合开发和种养殖业规模经营。当前，全县已使用农用地控制指标928.1亩，其中耕地指标325.5亩，分别为下达计划指标的18.6%和18.7%，农用地指标充足。同时，农民新建、扩建了大批房屋，使农村房屋交易日益频繁，出现了农村宅基地使用权流转现象。在此基础上，大英联社与县委、县政府采取了切实可行的有力措施，用科学发展观破解制约土地流转的传统观念、流转机制、管理体制以及信息服务等诸多难题，将作为“农业生产资料”的土地商品化，推进土地流转兼并、宅基地使用权流转（自由买卖）改革。此项业务的开办，一方面将有力地解决部分农民有信贷需求却抵押不足的矛盾，促进土地的合理流转和土地的适度规模经营，推动农业产业化发展；另一方面将有利于推动农村信用社集约化金融模式与小额农贷等农村金融发展多元模式的形成，为信用社产生更大的社会效益和经济效益。

二、面临的主要障碍和困难

今年以来，大英县农村信用合作联社在开展“土地承包经营权”和“宅基地使用权”抵押贷款业务上进行了一些探索，在深入调研的基础上，总结出开展“两权”抵押贷款业务主要面临以下障碍和困难：

（一）规模经济效率低下、土地资源整合力度不够。在政府的引导下，目前大英县仍存在规模经济效率低下、土地资源整合力度不够、仍以家庭承包责任制种植的现状。农户融资模式单一，农户小额信用贷款是唯一的融资方式，金额仅限于2万元（包括2万元）以内，在此条件下，很难实现农户种养业的高收益性和种养业的规模经济。

（二）法律上存在障碍，贷款风险掌控难。土地承包经营权抵押贷款本身与现行法律存在冲突。《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。我国《物权法》则明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。这说明开展的“土地承包经营权抵押贷款”业务周到了法律保障，一旦借贷关系产生，极易引发贷款风险。

（三）行业内部约束，造成抵押限制。四川省联社（川信联发〔2007〕92号）文件明文规定，禁止作为抵押物的财产包括有：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权是不得抵押的。但是有两种情况除外：一是依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地使用权经发包人同意可以抵押；二是乡（镇）、村企业厂房等建筑物抵押时，其占有范围内的集体土地使用权同时抵押。其占有范围的大小以集体土地使用权证书为准。农民的私有住房因房屋是建在宅基地上，房产和地产是密不可分的，农民的住宅是不能用作抵押的。农民住宅转让受限制、一户农民只能有一个宅基地，其住宅只能向无房的本社（村）村民转让。

在涉农贷款中，农户宅基地、承包土地、自住房屋因绝大多数无产权不能办理抵押登记，必须先取得由房地产登记机关颁发的房屋权属证书，提交抵押登记申请书、借款及抵押合同，集体土地使用证等，共有房屋还须提交《房屋共有权证》才能办理，这也给“两权”抵押贷款带来不便。

（四）现实中的不足，抵押物处置难。一是土地承包经营权落实不明晰，易引起土地纷争。二是土地评估机构缺乏，土地价值难界定。由于乡镇一级没有资产评估机构，县城的资产评估机构也大多是市级评估机构的派出机构，导致农村房产价值评估困难、费用高、时间长，难以实现抵押贷款。三是流转市场不健全，抵押土地难变现。双方权益难以得到法律保护，一旦贷款逾期，贷款抵押物处置困难。四是风险保障机制不完善，市场风险难把握。农业抵御自然灾害的能力弱，现阶段农业保险业务尚未全面展开，如遇到较大的自然灾害或市场因素影响，将给开展土地经营权抵押贷款业务的金融机构带来不可预知的风险；在发放贷款的过程中，抵押物价值的确定、抵押物的流转变现等等，仍然存在许多法律上的限制；由于相关市场不规范，此项贷款风险要大于已经开办的其它信贷产品。

（五）制度与观念的制约，业务推广难。由于土地承包经营权抵押贷款业务尚处在不成熟的时期，这种贷款形式目前仅在全国有限的几个省份进行了试点，且以地方性文件的形式获准开展，并未出台相关的具体细则，贷款管理制度也不完善，既没有一套切实可行的操作流程蓝本，也没有一套较为缜密的防范约束机制，在执行中会遇到很多操作性、技术性难题，使农村信用社对此投入的积极性受到障碍。

三、建议与对策

虽然“两权”抵押贷款存在这样或那样的问题,如果农村土地按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则来，进行立法健全、土地流转完善、风险可控的前提下,推行农村土地承包经营权抵押贷款市场前景还是相当广阔的,基本可解决农村贷款的抵押难题。倘若每年土地流转以较好速度发展并进行贷款抵押的话，将对农村信用社产生较好的经济效益。

面对人口城镇化、经营集约化、农业产业化的发展趋势，以土地这一基本生产要素的流转为基础的农村土地经营权抵押贷款将长期是农村金融创新关注的热点。然而，面对相关法律的制约和诸多问题的困忧，如何“破冰”，既要举内外之力，更需各方的积极推动，逐步实现农民土地承包经营权向信贷资源的转化，使复杂而敏感的问题得到积极稳妥的解决。

（一）加快立法,明确农地经营权抵押范畴。为使农地抵押贷款更具现实意义，建议有关部门尽快破除土地承包经营权抵押法律障碍，把农民土地承包权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的土地承包经营权，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变，为农地金融制度奠定法律保障。一是抓紧修订、完善相关法律法规和政策，使农村享有土地占有、使用、收益、处理四种权益，允许土地承包经营权用作抵押进行融资；二是认真做好集体土地所有权的确权登记颁证工作，根据具体情况把土地所有权明确到户；三是完善承包经营权登记和承包经营权证书制度，以登记的方式公示，把这项权力真正落实到农户、落实到地块，提高其公信力，以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。

（二）规范操作程序,切实防范风险。开展土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款是一种全新尝试，因此，必须制定出一套完善的实施方案和管理办法。建议借鉴其他省市先进经验，在每个县选择一个农村信用环境较好信用社进行试点，制定具体的实施方案。同时，要出台相关配套政策和措施，制订有效的管理办法和操作流程，明确贷款对象、利率、期限和额度，做好规避贷款风险的充分准备。贷款的办理可按以下程序进行：第一，提出申请。由贷款方向农村信用社提出农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款申请，并填写好申请书。第二，资格认定。由乡镇人民政府或委托农村土地承包和宅基地经营管理部门进行土地承包经营权和宅基地使用权资格认定并予以抵押登记。第三，价值评估。由农村土地承包经营权和宅基地使用权价值评估机构或农村土地承包和宅基地管理部门进行价值评估和认定。第四，贷款审批。贷款额度一般不超过土地经营权和宅基地使用权认定价值的70%，贷款期限以中短期为主，贷款利息低于一般授信贷款利息。贷款申批后，再依照农村信用社的有关规定，进行办理抵押登记手续、签订抵押贷款合同、发放贷款、贷后检查、贷款归还等相关程序。

（三）完善机制,解决实施中的缺陷。一是要完善农村土地价值评估市场建设。建议尽快建立专业评估机制、设立专业评估机构和评估人才，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，对土地承包经营权价值进行评估，为农村信用社开展农村土地承包经营权抵押贷款提供评估服务。二是要优化农村土地经营权流转市场建设。建议政府在土地流转管理和服务上实施政策倾斜，鼓励大规模的土地流转，建立土地经营权产生争议的仲裁机制，设立县、乡、村土地流转服务机构，推动土地流转尽快实现由自发到自觉、由无序到规范转变。三是要加快农业生产保障制度建设。政府财政部门建立专门的贷款损失保障或补偿机制。在贷款发生违约、农村信用社实现抵（质）押权较困难时，实施抵（质）押物收购或进行贷款风险补偿，弥补农村信用社可能出现的处置亏损和不良贷款；保险部门要在现行法律法规的框架内开设土地承包经营权抵押贷款保险品种，以降低农村信用社发放土地承包经营权抵押贷款的风险；利用农村担保机构分担抵押贷款风险。如依托农民专业合作社，建立互助型的农业专业担保机构，由农村担保机构为抵（质）押贷款提供担保，实现贷款风险分散。

对于已发放的贷款，联社相关职能部门应进行定期跟踪检查，加强贷后管理，及时预警，及时处置，解决试行过程中存在的实际问题。对操作中出现的问题和困难应及时下发风险提示，在确保信贷资金安全的基础上逐步加大支持力度，促进此项业务健康、快速发展。

供稿：董明、张智强

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