农村信用社现行体制下的机制创新探索

【摘要】农村信用社要加快发展,就必须按照科学发展观的要求,加快经营体制改革，促进机制创新。本文基于当前农村信用社的实际，针对制约农村信用社发展的一些不利因素，提出了加快加快经营体制改革、促进机制创新的一些粗浅看法。

【关键词】农村信用社  体制改革  机制创新

一、农村信用社体制改革历程

新中国的农村信用社产生于20世纪50年代,经历了50余年的发展历史,历经合作化时期、人民公社时期、恢复"三性"（组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性）与合作制规范时期以及2003年开始的新的改革时期。从2003年开始,全国以明晰产权和完善管理体制为中心的新一轮农村信用社改革开始。2003年6月，国务院出台了深化农村信用社改革试点方案，明确了农村信用社改革方向。同年9月，银监会出台了农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见，农村信用社改革进入操作实施阶段。吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8省(市)开展了改革试点工作。2004年8月，为加快推进农村信用社改革，深化8省(市)改革试点，进一步扩大试点范围，除西藏、海南两省区外，农村信用社改革在全国铺开。

二、制约农村信用社发展的体制因素

随着农村信用社改革的不断深入，农村信用社管理体制再一次发生了变化，地方政府成为了农村信用社的管理主体，省联社体制成为了当前农村信用社改革的主流体制，以县（市）为单位统一法人的产权治理结构改革成为农村信用社改革的中心。实际上，从农村信用社近年来改革的实际情况来看，依然存在不少的问题。农村信用社体制的根本问题仍然需要进一步改革深化，原因是目前正在推进的农业战略性结构调整，均不同程度地感受到来自落后的农村金融体制的制约。

纵观制约农村信用社发展的因素，笔者认为，主要是农村信用社体制与农村信用社发展实际和农村信用社面临生存环境存在较大“间隙”，虽然通过完善机制和手段等措施予以“磨合”，但这种“大沿帽”体制对农村信用社的发展仍形成了较大“负重”。

一是公司治理下的县级农村信用合作联社法人负载过重。2003年，农村信用社根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》精神，掀起了以改革农村信用社产权治理结构的改革浪潮，按照相关文件要求，各级农村信用社初步搭建起了产权治理结构。2004年，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》要求解决好“以法人为单位,改革信用社产权制度,明晰产权关系,完善法人治理结构,区别各类情况,确定不同的产权形式”。在不具备股份制改造的地区，大多农村信用社选择了股份合作制的改革模式。据笔者调查，大部分农村信用联社进行了股份合作制改革，以企业法人制度为基础,逐步建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型企业制度，搭建了社员代表大会、理事会、监事会和高级管理层为核心的农村信用社经营管理架构。而省联社对三会一层的高级管理人员实行“任命制”，且农村信用社“两会一层”均在在联社党委领导下开展工作，自然就形成了三会制度的虚位。一是缺乏健全的社员代表大会制度，原因是股权分散，社员代表大会职能得不到有效发挥；二是做为农村信用社股东的农户，对信用社经营情况知之甚少，其所有者权利，包括罢免、表决权等，均得不到有效保障；三是监事会作用发挥不够，虽按章程搭建了下属机构，但因县级法人联社实力不足等原因，以致监事会形成了有机构无人员的状态，诸多职能不能发挥，如监事会的监督管理主要通过联社的稽核部门发挥作用，而稽核部门属联社经营机构的组成部分，从而使监事会缺乏对管理层的有效监督，权力约束机制难以保障。

二是新体制下县级农村信用社联社分散决策形成较大经营风险。从国有商业银行的发展经历来看，过去由于授权过度，县级支行、二级分行都有较大的人、财、物、信贷等决策权，从某种程度上讲，由于这种分散决策，造成的信用风险和操作风险也是比较严重的。上个世纪90年代以后，国有商业银行逐步加强了一级法人体制建设，普遍实行决策权上收，以及制度创新、业务流程再造、内控建设等，形成了较为完善的风险防范体系。而“以县为单位的统一法人”的农村信用社经营体制，正重复着国有股改银行公司“过去的故事”。虽然说农村信用社在支持“三农”，支持农村经济和县域经济发展中，在各个时期都发挥了较好的作用，但与此同时，农村信用社在经营管理中还存在诸多问题，经营风险比较突出，主要表现在：一是人均指标大大落后于其他商业银行，在人均贷款、人均存款、人均有效资产、人均利润等方面与其他商业银行差距较大；二是技术手段落后，计算机网络系统虽已形成，但计算机系统控制仍表现为不成熟，系统风险隐患存在，如系统研发力量不足、系统控制不足、系统速度较慢、业务模块为充分实现有机对接以及跨地域无缝对接等；三是内部管理制度缺失，内控机制不健全、不完善，案件风险较大；四是不良资产率、不良贷款率较高，资产损失比较严重；五是业务功能不全，业务创新滞后，难以满足城乡金融需求。

三是农村信用社体制欠成熟下的管理多位增加了农村信用社管理成本。2004年，《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》进一步明确了“信用社的管理交由地方政府负责”的要求，由省级人民政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任。各省通过省级联社的信用社省级管理机构实现对当地信用社的管理、指导、协调和服务。《中华人民共和国银行业监督管理法》明确了“银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作”。《中华人民共和国中国人民银行法》明确指出，人民银行对农村信用社开办的相关业务进行检查监督。而农村信用社还要承载按现代金企业制度搭建的自身的社员代表大会、理事会、监事会 “三会”的监管，同时还要接受市级联社或管理处的监督管理。多重管理、重复管理、一个问题重复检查自然就耗费了被监管单位的精力、人力和财力，不难看出，农村信用社的“管理费”比其他商业银行多出了几份子，管理成本也就高出了许多。

三、以机制创新和完善管理弥补农村信用社体制不足

农村信用社体制改革的取向问题不仅关系着党的农村金融政策能否得到有效贯彻，还关系着信用社在建设社会主义新农村的作用及定位，而且关系着金融资源的有效配置和金融杠杆能否得到有效发挥。确定农村信用社体制改革取向，应该根据目前农信社现状，分析存在的问题找出问题的体制原因，最后研判体制改革的方向。对于体制转换过程中，笔者认为，还要充分发挥机制弥补体制不足的作用，不断健全机制，促进农村信用社发展。

（一）农村信用社体制“大一统”，先全省统一法人，继而全国实现农村信用社一级法人核算。当前，农村信用社以县为单位组建统一法人社的县级联社、合作银行或商业银行已初具成效，笔者认为，作为两级（或三级）法人下的省联社应为一种体制过渡的角色，现在的改革目标应该是用3-5年的时间建成全省统一合作银行或商业银行，各县级农村信用社去法人资格、去“三会”负载，以省联社统一“三会”代替全省174个县级联社“三会”，自然就去掉了还有多级法人管理体制下的管理成本和人力资源内耗。对各县农村信用社实行委派经营，实现职能转换，人力资源缺乏从某种角度来说就能得到根本的解决，因为形成了部室只对县经营负责，县经营班子只对省联社负责，去繁就简就能腾出手来一心一意抓业务，一心一意谋发展。至于全国农村信用社统一法人体制的形成，笔者认为，其推理过程等同于省统一法人社成立的演绎，其管理成本的节约就更为可观了。同时也解决了农村信用社客户的识别负担，因为统一的形象设计、统一的业务流程以及“省”、“全国”高度的网点布局可以有效解除客户端“识别”迷惑。

（二）因地制宜推进农村信用社机制建设，全力弥补农村信用社改革中的体制不足。鉴于农村信用社正处于改革阶段的“磨合期”，如何最大限度降低体制不足带来的不利影响，笔者认为，应该通过加强机制建设，建立健全干部机制、人员机制、分配机制、目标考核机制等予以弥补。一是建立干部选贤任能的导向机制，建立能上能下的用人机制。为政之要在于用人，治弊之策在于公选。全面推进公开竞争选任干部机制，按章面向全社会公开阳光运做，依据数据化客观政绩标准选拔干部的同时必须强化群众监督，避免公开竞争任用干部留于形式、走过场，进而提高选任质量，将系统内最优秀人才选任到干部岗位上来，这必将极大调动起广大员工干事业主动性、积极性、创造性。同时建立干部淘汰机制，对工作措施不力、后劲不足的干部实行淘汰，形成“锥刺股”的效应。二是健全人员机制，做到能进能出。打破农村信用社职工“铁饭碗”势在必行，只进不出是造成员工不思进取、工作作风懒散、工作效率低下的根本原因。对员工“能进能出”机制的建立，笔者认为可采取以下两种形式：其一是末位淘汰制，建立员工末位淘汰制，对绩、效、能考核居末位或末几位的员工淘汰出社；其二是改变当前用工制度，实行劳务派遣制，从三方劳务公司选人、用人，同三方劳务公司签订劳务输入协议，既能提高用人质量，又能降低有人成本。三是建立合理的分配机制。效益分配向创造效益的人员和岗位倾斜是总的原则，做到按劳分配和按“效益”分配相结合，基于此，笔者认为，农村信用社实现按件计酬势在必行。四是建立合理的目标考核机制。充分发挥目标责任考核机制的绩效动力作用，并通过奖惩制度进行正向激励，肯定积极行为、否定消极行为，激励各社不断改进自身行为，努力创造工作佳绩。对于目标考核机制，笔者认为除了制定科学外，其考核逗硬将是发挥目标考核机制作用的关键。

（三）科学定位农村信用社市场，做到“服务弱势群体”与强势增效统筹兼顾。关于对农村信用社的市场定位，从96年行社脱钩时的“服务三农的主力军”到党的十七届三中全会的“发挥为农民服务主力军作用”，都是对农村信用社市场的定位，无论是服务“三农”还是服务“一农”，农村信用社的市场始终处于“弱势”地位，只是实现了由弱势行业、弱势产业、弱势群体仅服务弱势群体的转变。针对农村信用社独具特色的市场，地方政府、行业管理组织、以及银行业监管部门都对农村信用社的金融产品的设立提出了相应的要求，小额农贷这个金融产品便运运而生。从风险控制和效益性角度来说，小额农贷这个属信用贷款范畴的金融品种，其风险权重大，信贷资金的周转性和效益性控制难度大，这与金融企业产品风险可控的要求相违背。而小额农贷的社会效益却是客观的，它主要解决农民的生产、生活所需，如婚丧嫁娶、修房造屋、购买生产资料等，以上用途，更多的体现为解决民生问题、促进社会稳定，因此说农村信用社除了要解决自身发展的问题外，还要承载解决民生问题、维护社会稳定的职责，在一定程度上束缚了农村信用社作为金融企业的追求利益最大化和风险可控化的职能。综上所述，如何实现“服务弱势群体”与强势增效统筹兼顾便成了农村信用社的一个重要课题。笔者认为：一是在体制上，实行财政入股农村信用社，并注资农村信用社，给农村信用社的非金融职能的履行适当弥补，同时达到鼓励农村信用社更多地投入到解决与农民相关的民生问题当中去；二是创新金融产品，在科学合理确定小额农贷等信用贷款比重的前提下，开发风险可控、周转性强、效益好的金融产品；三是围绕“农民”这个主题，积极拓展市场，大力支持农民走出去，形成个体服务、家政服务、地方特色产品生产、特色种养业、劳务输出以及社区服务等市场。

参考文献：

促进农村金融加快发展是政策建议 陈雨明 《金融参考》2009年第4期

对县域金融改革与创新的调查     赵浩   《金融研究报告》2009年第14期

新形势下农村信用社谋求发展的思考 李永真《西南金融》2009年第2期

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