水管体制改革以来运行状况的浅析与建议（宋广东,杜延丰,栾秀霞）

[内容提要]光阴似箭，水管体制改革已经两年多了。水管体制改革后使得水管单位和维修养护单位事企分开，产权清晰，责权明确，实现了三驾马车并驾齐驱的良好的工作格局。职工的工作积极性空前得到提高，工程管理向明确化、规范化、社会化、正规化转变，充分显示出改革的良好效果。笔者作为水管体制改革的参与者与实践者，现就水管体制改革运行一年来的状况做一下粗浅的分析，并就此谈几点自己的建议。

[关键词]水管体制改革　运作　分析　建议

1.水管体制改革取得的成果

1.1理顺了管理体制，激活了运行机制

管养分离前，各水利工程管理单位都是集水政、工程管理与工程养护以及经营创收工作为一体的综合性事业单位，公益性与经营性事务不分，行政性管理与事务性管理不分，使得公益性事务和非公益性事务难以界定，管理单位的职能划分不明确，人员职责不清晰，工程管理和维修养护工作交错进行。另外就是水管单位内部运行机制不活，缺乏有效的激励、约束机制，人事、分配制度沿用传统的计划经济模式，不能充分调动职工的工作积极性达不到合理化、科学发展的要求。

通过改革，界定了单位类别和性质，理顺了管理体制。各单位按照产权清晰、权责明确、管理规范的原则，将原水管单位分离为水管单位、维修养护公司和施工企业三个职能体系，建立了水管单位（事业单位）、工程维修养护公司（企业单位）及施工企业等具有独立法人主体资格的单位。实现了这些单位机构、人员、资产的彻底分离。水管单位主要承担水行政管理和水利工程管理职责；维修养护项公司，全面负责水利工程日常维修养护。按照合同要求全面履行工程维修养护义务，使得维修养护企业的职责、任务通过合同约定得以明确；运作进而规范化。

通过“管养分离”的实施，一方面使得工程管理的主体得到了进一步明确，管理职能更加突出，管理人员通过定岗、定编、定职、定责，实行了目标管理，明确了岗位职责，使每个职工都能按照岗位要求开展工作，承担责任，有利于职工工作积极性、主动性和创造性的充分发挥；另一方面调整规范了水利工程管理和维修养护关系，使得水管单位多年存在的体制不顺、机制不活、工程管理水平落后等问题得到了有效改善。初步确立了职能清晰、权责明确的水利工程管理新体制，形成了逐步适应社会主义市场经济体制要求的，充满生机与活力的，能够促进工程管理工作良性循环的新型体制。

1.2确保了工程管理和维修养护经费来源

长期以来，受水利工程“重建轻管”思想和管理体制的影响，水利工程管理及维修养护经费严重不足，水利事业费财政拨款水平严重偏低，经费渠道不暢，使防洪工程得不到正常的维修，而导致防洪工程老化失修严重，安全隐患多，工程抗洪强度大大降低。

水管体制改革后，中央确立了水管单位基本支出和维修养护经费的来源。核定了水管单位人均经费水平和工程维修养护经费数额，根据预算实行了专项资金拨款，从而畅通了水管单位经费渠道，提高了财政经费保障水平，有效的解决了工程管理资金和维修养护资金严重不足的问题。

1.3优化了管理人员结构，提高了管理队伍管理水平。在改革前长期存在着人员年龄老化、知识层次偏低、结构不合理、技术人员缺少等问题，不能适应现代化水利工程管理的新要求。通过本次水管体制改革，按照精简、高效的原则，撤并了一些行政科（办）室，精简了管理机构，解决了过去存在的内部机构设置不科学，机构臃肿等问题。比如：原县局机关十个科（办）室，改革后精简为六个职能科（办）室。按照“因事设岗”“以工定员”的原则，重新核定管理人员数量，在核定的岗位和人员编制限额内，根据本单位的职能配置，规定发展目标，工作任务。按照科学合理、精简高效的原则，在定岗、定员、定编的基础上，按照有关规定分类推进了人事、劳动和工资等一系列内部制度改革，初步建立了新的目标考核和新的内部分配制度，从而大大激发了广大职工的工作积极性、主动性和创造性。消除管养分离前因人设岗，工作效率低下，人浮于事的现象。优化了管理队伍结构，提高了管理队伍素质，也为水管单位进一步转变职能、提高管理水平创造了条件。

1.4工程管理水平大为提高，工程面貌得到明显改善

实行“管养分离”后，养护公司为加强工程维修养护项目管理，进一步运作的规范性，保证了项目的顺利实施。作为独立核算、自负盈亏的企业法人，也按照现代化企业制度完善法人治理结构，建立健全了内控制度，明确了职责，强化了责任，实现了职工工资和工作责任、绩效紧密结合的工作局面。注重了科技创新进而促进了工作效率的提高。增强了各在职人员自我积累、自我开拓的能力，降低养护成本，提高了工作效率。同时，由于实行合同化管理，从而使水管单位和维修养护企业建立起了有效的约束机制和激励机制。使工程管理逐步走向科学化、制度化、规范化。基本实现了由过去的“突击式”管理向日常化、规范化管理的转变。工程管理水平和维修养护质量有了新的提高，工程面貌焕然一新，充分展现了水管体制改革策略科学性和先进性。

2.存在问题

由于水管体制改革是新事务，没有现成的成功模式可以借鉴，改革工作的开展只能在探索中前进。通过改革后的运行实践，笔者认为，影响水管体制改革进程的主要问题是如何适应新水管体制，同时该体制的运行机制尚未健全或有待于进一步完善。

2.1原有的规章制度与现行体制有冲突

水管体制改革后，现行管理体制是“管养分离”。但在此体制下的运行机制还是大部分带有“管养分离”前的运行机制色彩，一些规章制度、办法还是“管养一体”时的要求，这是与新体制相悖的。如以往执行的一些管理办法、考核标准有些既是针对管理单位制定的，也含盖着对养护企业的要求。又如一些财务管理制度，《水利事业费管理办法》，以及单位资金分配办法等，部分内容与管养体制下的经费使用还不理顺，需及时修订与完善。同时，水管单位与养护单位是平等的合同关系，双方开展工作的主要依据是合同，而带有计划经济色彩的检查、验收、达标的方法仍不同程度地存在。

2.2现行预算管理体制与新的体制不适应

水利工程维修养护经费预算下达与执行时间不一致。经费下达晚，影响工程维修养护。水利工程维修养护经费预算是水利工程管理单位实行“管养分离”后日常的水利工程维修养护经费预算。日常维护贯穿于整个年度。水管体制改革后，水管单位与养护企业之间实行平等的合同关系，实施项目维护都是按合同进行，项目完成后应及时结算。但是，当前的水利工程维修养护经费预算作为部门预算的一部分，下达实施的比较晚，每年下达的经费都是死数，导致了以下问题的发生。一是水管单位不了解当年的维修养护经费有多少，实施维修养护经费预算心中没底。二是无法与养护公司签定年度维修养护合同。三是养护公司职工的工资不能及时的发放，职工情绪不稳定。同时还存在着维修养护经费监督机制不完善，以致对维修养护经费管理比较笼统，操作细化性不强等问题，这些问题有待于逐步完善。

2.3适应水管体制的人员考评机制尚未健全

一是的思想政治工作不到位，理论指导上严重滞后，使得水管单位和工程维修养护人员的思想观念与改革的要求还有差距。从改革过程中看，大部分职工都愿意到水管单位去，原因是水管单位是由财政拨款来源的事业单位，职位固定，人员固定，经费有保障，普遍认为进了水管单位就进了“保险箱”。也就是说，进了水管单位的个别职工存在着缺乏竞争意识和危机感，表现出工作积极性不高，工作效率低下，并且自我要求不严格等问题。

二是养护企业人员不适应改革要求。一方面是养护公司专业人员明显不足，尤其是工程管理和财务人员业务素质偏低，影响了工作开展。另一方面是养护公司人员是在管理单位、供水单位竞选后选定的，存在部分职工年龄老化、文化素质偏低现象，制约了科技创新的开展。

同时由于少数养护职工甚至个别养护公司部门负责人认为养护公司（队）是企业，产生了不平衡心态，致使少数养护职工消极怠工，上级来人检查就动一动，做一些表面文章，被动应付，由于责任制落不好，没有相应的考评、奖惩办法所致，致使少数养护职工对工程养护要求标准要求不高，质量要求不严，使得工程维修养护水平没有显著提高，达不到预期效果。

2.4水管单位和养护企业内部尚未建立健全有效的考核、奖惩和约束机制，使得管理责任、工程养护质量、工作效率和职工的切身利益没能紧密挂起钩来，造成了个别管理人员和工程维修养护职工工作不到位，工作好孬都一样，干与不干一个样，甚至有个别养护职工就是出工不出力。甚至工程维修养护职工和管理人员（管理单位与养护单位）工作不协调的不良现象也时有发生。

2.5正常的维修养护机制还有待健全

主要表现为维修养护单位缺乏必要的设备和设施。 “管养分离”后，维修养护企业与事业单位相比，存在着启动资金不足，维修养护设备缺乏，养护技术（手段）落后，生产办公条件差等问题，无法满足工作的正常需要，难以持续发展，难以有效地参与以后的社会市场竞争。

2.6水管单位历史欠账问题尚未解决

历史欠账主要表现为水管单位的工程欠账和债务。水管体制改革前，水利工程维修养护经费严重不足，使得大量的水毁工程不能及时修复和完善，即使维修过后由于资金不到位，造成了连年的欠账积累，致使个别水管单位背上财政的包袱。另外，水管单位由于历史原因，也分别存在大小不同的债务问题（主要用于防汛、工程管理等方面），按照改革要求，水管体制改革时，债务全部由水管单位承担。由于这些经费解决渠道不明确，上级扶持力度小，造成改革后的水管单位在经济上负荷运作，制约了水管单位的发展。

3.建议

改革过程中出现这样那样的问题是正常的，只有及时发现问题，及时解决问题，才能保证改革的成果；只有深入实际，掌握改革后运行过程中确实存在的问题，并以高度负责的态度认真对待并加以分析，才会确保新水管体制的正常运行，否则将会功亏一篑。笔者认为，新的运行机制的建立要符合国家水管体制改革意见的初衷，并为水管单位和工程维修养护单位营造良好的发展环境。

3.1建立新的管理体系

水管体制改革的目的是通过深化改革，建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制，笔者认为，建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；建立科学、经营的水管单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律支撑体系。是对该体制的具体要求，以上各项制度的建立还待由相关人员的调研和探讨，以保障新体制的正常运行。

3.2建立新的工程管理机制

目标是建立科学、规范的运行机制，当前应尽快修订和完善水利工程维修养护合同规范文本，质量监督检查规定，运行观测岗位制度、观测维修养护技术资料管理办法、项目验收办法和维修养护责任追究制度等。对以往的工程管理办法、考核办法标准、制度进行整理与分析，以促进建立适应新的运行机制的管理考核体系。确保水管单位的管理权得到充分的发挥和确保水利工程维修养护质量。

进一步完善新的水利工程的建设管理体制，实现新建工程与管理的有机结合。在制定建设方案的同时制定管理方案，明确工程管理体制、管理机构和运行机制以及管理经费的使用等规定。要在工程建设过程中将管理设施与主体工程同步实施，管理设施不健全的工程应不予验收，真正发挥管理体制的约束作用。

3.3完善财务预算管理体制

完善财务预算管理体制的目标是建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制。为保证水利工程维修养护项目的顺利实施，管理单位应及时地与养护企业签订施工合同，在每年年初拿出预算一部分“临时维修养护专款”做为该段时间的工程维修养护经费，并用于本阶段的工程日常养护。对如何演制预算方案。并使其既符合工程维修养护工作实际，又很好体现定额要求，笔者建议上级尽快出台有关规章制度，使水管单位按照规定规范运作操作，避免出现错误的解读与操作。鉴于工程维修养护经费数量较大，项目使用分散的实际，上级应制定专门监督、考核管理办法，做到有章可循，有法可依，保证体制的运行中的可操作性和实用性。以保障养护经费在使用过程中全面、流畅、完善。

3.4建立人员管理绩效考评机制

水管单位的用人，要建立严格的考核制度，积极推行绩效考评，进一步明确管理人员的岗位和职责，要求按照各自的职责开展工作，严格执行各项工作制度和工作纪律。

维修养护企业要加强企业内部管理，完善养护人员内部职责划分，构建起约束机制和激励机制。制定和完善安全生产、绩效考核、工资发放、工程维修养护管理、工程维修养护检查评比考核等方面的管理规定，为维修养护企业的正常运行创造一个有章可循的、良好的工作氛围。

3.5建立新建养护公司扶持机制

一是对新建的工程维修养护公司采取适当政策给予扶持，实施“阳光工程”。通过预算资金安排维修养护工器具的购置，维修养护基础设施建设专项经费，使维修养护公司能够顺利启动，促其技术力量和专用设施数量尽快提高和配备，以保障水利工程维修养护日常工作的正常运行。二是积极研究如何落实养护企业业务优惠的税收政策问题。三是积极开展科技创新活动，保证工程维修养护工作的科学发展。

3.6建立水管单位欠账问题解决机制

一是应明确实施管养分离时，水管单位承担的工程维修养护欠账的解决措施和方法，尽快减轻水管单位欠账过多的压力。二是对水管单位的经费欠账问题要加以重视，采取政策倾斜和资金扶持方法，在短时间内解决经费欠账的问题，使水管单位轻装上阵。

3.7是否实行养护资金包干制

黄河防洪工程的维修养护具体实施者是基层养护队的养护职工，如果将每公里（平方）的养护经费，在上级下达指标的定额下，去除办公经费、人员基本工资和公益性活动经费外，按一定的比例一年一次性分到每名养护职工的名额下，按照完成养护工程的多少、质量的优劣程度通过考核验收予以兑现，并于工资挂起钩来，这样既能使养护职工得到实惠，又能增强养护职工的工程养护质量意识，还能调动职工的工作积极性。

综上所述，先进的生产力必须有先进的工作制度为保障，合理完善的制度是为生产保驾护航的必备条件，工欲善其事，必先利其器，保证制度的先进性、科学性，并能够经受实践的检验，是解决一切问题的前提，党的“十七大”会议上提出的科学发展观，给了我们一个指向灯，以“十七大”的精神指导我们今后的工作和建设，能够使我们保持正确的发展方向和合理的结构体制，必将促进治黄事业的全面发展。

作者单位：梁山黄河河务局