黄河三角洲生态系统保护的法治现状及需求（孙亭刚,许建中,杨升）

一、黄河三角洲生态系统保护的法治需求

黄河三角洲生态系统保护涉及多层次、多领域、多部门，利益关系错综复杂，依法实现生态系统的良性维持，不仅需要做好各个相关领域的依法管理工作，更需要遵循黄河三角洲生态环境维护的特殊性和客观需求，树立系统的和辨证的观念，促使相关领域之间法规建设的价值取向趋同、进程平衡以及具体规定相互协调一致，依法强化对各个生态要素的综合管理和一体化保护，实现法治进程的整体协调发展。

为克服行业管理的局限性，应将“保护和改善生态环境，维持生态系统良性循环，促进黄河三角洲经济与社会的可持续发展”确立为相关领域共同的法治目标。

为统筹协调各方面治理、管理、开发与保护的关系，应坚持四项基本的法治原则：一是坚持全面推进、重点突出的原则，促进相关领域法规建设及应用工作的均衡发展；二是坚持统一监管与分工合作相结合的原则，促进相关领域在依法管理过程中和谐相处，共同做好生态系统保护工作；三是坚持全面规划、统筹兼顾的原则，促进生态系统保护与经济社会建设协调发展；四是充分认识黄河河口治理对三角洲生态系统保护的影响，坚持开发服从治理、治理服务开发的原则，促进黄河河口治理与各类开发建设活动健康有序地进行。

为满足宏观调控的需求，应进一步完善规划管理的法律制度。重点包括：确立并落实编制综合治理规划的法律制度；依据对黄河三角洲生态系统保护的影响程度，确定相关领域专业规划之间的关系；适度调整相关领域编制专业规划的法律制度，使规划内容能够统筹兼顾各方面管理开发的需求。

为消除或缓解管理矛盾，应促进各领域法规之间的相互协调和衔接，特别是针对交叉管理的事项，应分清主次关系，探索建立协同管理的新型法律制度。

二、黄河三角洲生态系统保护的法治现状

（一）法规建设现状

经过多年立法实践，与黄河三角洲生态系统保护密切相关的黄河河口治理开发、黄河水资源配置利用、自然保护区管理保护以及海域使用管理等领域，均从自身管理与保护的需求出发，颁布实施了一系列自成体系的法规，为加快各自领域的法治进程奠定了基础。此外，在近年来的法规建设中，关注相关领域之间协调发展需求的程度逐步提高。如《黄河水量调度条例》把合理安排农业、工业、生态环境用水及防止黄河断流确定为水量调度的基本要求，并设定了一系列行之有效的法律制度；《黄河河口管理办法》确立了统一规划、除害与兴利相结合、开发服从治理、治理服务开发的法律原则等。

（二）法规应用现状

从总体上看，上述领域均把法规应用放在突出位置，各自成立了执法机构，建立并落实了权责明确、行为规范、监督有力和运转高效的执法监管机制，推动了本领域法规的学习宣传和贯彻实施，并取得了明显效果，为黄河河口治理、黄河水资源管理调度、自然保护区管理保护以及海域使用管理等事业的稳步发展提供了有力保障。

三、存在的问题

尽管相关领域的法规建设及应用取得了明显成效，但是对照依法保护黄河三角洲生态系统的整体需求，仍存在一些不容忽视的问题。

行业立法的特点突出，现行法规对领域之间协调发展的需求关注不够，带有较为明显的行业管理局限性。以自然保护区的相关法规为例，为搞好自然资源和自然环境的管理保护，确立了分区（核心区、缓冲区、实验区）管理的法律制度，并设定了一系列完全排他性的管理要求，如规定禁止在保护区“安静期”（每年11月1日至第二年4月30日）内进行一切生产活动和人为干扰。这些规定单纯从行业管理的角度讲是必需的，但实践中却限制了黄河河口的治理与保护。此类情况也存在于海域使用管理的相关法规。

对事权关系的界定配置不够科学，突出强化本行业的管理，协同管理的法律制度不够健全，与黄河三角洲生态系统保护的客观需求不完全适应。从整体上看，黄河河口的治理与水资源的供给是黄河三角洲生态系统赖以生存和发展的最基本条件，但是在相关领域的法规建设中，存在着弱化、忽视甚至是排斥河口治理要求的现象，导致事权关系配置中存在界定不清或者相互交叉、重叠的问题。

部分领域法规建设相对滞后，导致相关领域之间实施依法管理的依据处于不均衡状态。总体上讲，在黄河水资源配置利用、三角洲自然保护区管理保护与海域使用管理等领域，均有有效力层次高且具体可行的法律依据，而黄河河口治理开发领域的法规建设则相对滞后。突出体现在：在《水法》、《防洪法》等水利法规中体现不具体，缺少切实可行的管理依据；尽管制定了《山东省黄河河道管理条例》、《黄河河口管理办法》等专项法规规章，但是与其他领域的管理依据相比，效力层次偏低，法律约束力不强，难以满足依法管理保护的需求。

相关领域之间现行法规的规定，存在与黄河三角洲独特的生态环境不相协调的现象。突出体现在：海域管理法规中“陆海分界线以平均大潮高潮线为界”的规定与黄河入海河道淤积、延伸的自然规律不协调；自然保护区法规中完全排他性的管理规定忽视了黄河三角洲自然保护区完全处于入海河道管理范围内的实际，与河道管理法规存在不协调的现象。

多头管理、各自为政的现象较为普遍。由于相关领域之间在法规的适用范围上存在交叉甚至重叠，法规应用形成了管理主体多元化、管理关系复杂化的格局。以黄河入海河道的管理为例，三角洲自然保护区完全处在河道管理范围内，海域与河道的管理范围存在交叉。此外，国土资源、林业、环保、牧业、城建等很多方面的法规也在河道管理范围内适用，相应出现了众多的管理主体；各管理主体在河道管理范围内并行适用本行业的法规，相互之间缺乏协调和沟通，致使各方面管理关系不够顺畅。

部分领域的法规不适应黄河三角洲生态系统保护的需求。以黄河入海备用河道及浅海容沙区保护方面的法规为例，在与海洋、自然保护区等行业的依法管理发生交叉和重叠时，因效力层次偏低而执行不力，进而影响到黄河河口依法治理的进程。这种状况与黄河河口治理在三角洲生态系统保护中的基础地位明显不对称。

执法矛盾的协调机制不完善。黄河三角洲生态系统保护中出现的执法矛盾，多具有跨领域、跨行业的突出特点，致使协调处理的难度增大。近年来，相关领域在配套法规建设中，围绕协调执法矛盾进行了积极地探索和实践。以黄河与海域边界划分为例，《山东省海域使用管理条例》和《黄河河口管理办法》均做出了由黄河河务部门与海洋部门共同组织划定，报山东省人民政府批准的规定，为协调划界争议提供了依据。尽管如此，由于协调机制不完善，执法矛盾难以及时化解的问题依然存在。

四、建议

一是鉴于黄河河口治理开发对三角洲生态系统的保护至关重要，而且参与部门众多，要求不一，关系协调和利益调整非常复杂的局面，建议加快立法进程，在已经颁布实施《黄河河口管理办法》的基础上，研究制定效力层次更高的专项行政法规，以进一步规范和调整黄河河口治理开发中各方面的关系，保障黄河河口治理开发健康有序地进行。

二是建议进一步加强对黄河河口容沙区范围的专题研究，并依据《山东省海域使用管理条例》及《黄河河口管理办法》，尽快组织划定黄河河道与相连海域的界限。

三是鉴于黄河三角洲生态系统保护的复杂性，迫切需要落实综合规划管理的法律制度，尽快制定和实施《黄河河口综合治理规划》，为实现河口治理开发、区域社会经济和生态环境建设的协调发展提供基本依据。

四是建议完善和推行法规应用评估制度，加大对相关领域现行法规的执法检查和清理力度，促进与黄河三角洲生态系统保护相关的法规之间的相互衔接。