黄河系统中介机构在工程建设中的作用及自我发展（陈丕虎,刘云志）

摘 要：黄河防洪工程系国家公益项目，全部由国家投资。为避免纯公益项目建设中行政干预过多，政府权力过大，杜绝次生腐败的土壤。实现工程安全、投资安全和干部安全。黄河防洪工程建设活动涉及面大，既有黄河内部企业，又有外部企业加与，且投资规范比较大，为达到公开、公平、公正的建设黄河防洪工程，就必须扶持发展黄河中介机构，释放黄河流域在工程建设中的行政职能，充分发挥中介机构在黄河防洪工程建设中的作用。才能更好的完成黄河防洪工程建设任务。

关键词：黄河 防洪工程 中介机构 作用

1、黄河系统内中介机构的产生与发展

社会中介机构，是指那些介于政府与企业之间、商品生产与经营之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并且为各类市场主体从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。社会中介机构不从属于政府，政府也不应干预社会中介机构的活动，以保持社会中介机构的中立性、公正性、权威性。从发达国家的经验来看，社会中介机构的发展、壮大和成熟程度，从侧面反映了市场经济发展和公司社会的成熟程度。在比较典型的市场经济体制中，企业的发展和社会的成熟都离不开社会中介机构。随着改革开放逐步深入，尤其是向市场经济过渡中，伴随着所有制成分多元化、转换国有企业经营机制、建立现代企业制度以及政府监管职能与服务职能逐步分离等各项改革的逐步深入，中介机构有了很大的发展空间，在短短的时期内，中介机构得以蓬勃发展，已初步形成具有多种机构类别、多种组织形式和多种服务方式的中介机构体系，其业务涉及了生产、流通、消费、社会保障等各领域。中介机构迅速发展，已成为市场经济运行机制的重要组成部分。多种专业的中介机构应运而生，中介机构体系不断完善，这是市场经济快速发展的客观需要和必然结果，是市场经济主体运作的基础条件，是降低交易成本的有效手段，也是市场经济发展程度不断深化的重要体现。

在长期的计划经济体制下，我国实行的是部门管理。1996年，八届人大四次会议通过的《“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位，或改为行业管理组织。这种行业管理组织的基本形式就是行业协会。在部门管理体制下，管理主体是单一的政府；在行业管理新体制下，行业协会成为配合政府工作的行业管理的又一主体。目前，我市的行业协会在行业管理中也起到了举足轻重的作用。但是，社会中介机构在不断发展和完善的同时，也不同程度地存在着一些问题。

就黄河系统内的中介机构的产生而言，自1998年三江大水后，水利行业加大了防洪工程建设力度，在防洪工程建设中逐步的推行了“三项制度”改革，改变了黄河系统“修、防、管、营”四位一体的管理模式，为适应“三项制度”的改革的需要，黄河系统也先后组建了招标代理机构，监理公司等中介机构。随着“三项制度”改革的不断深入，各项管理措施的不断完善，特别是《招标投标法》、《合同法》等法规的颁布实施。进一步规范了黄河防洪工程的建筑市场，为此需要大量的中介机构参与。从工程项目的立项到工程招标投标、建设管理、投资审计、质量检测、竣工验收、争议调解、工程建设的后评价都需要中介机构的参与。目前黄河防洪工程建设中介机构参与仅限与工程设计和工程招标投标、工程建设监理活动，其参与范围较少。另一方面黄河系统的中介机构较少仅有2家甲级和1家乙级设计院，5家监理公司，2家招标代理机构，远远的不适应黄河防洪工程大规模工程建设管理的需要。

2、黄河系统中介机构发展中存在的问题

2．1黄河系统内部的中介机构发展缺乏统一规划，管理体制没有理顺

目前，黄河系统还没有对中介机构的发展进行总体考虑和统一规划，缺乏对中介机构的协调管理，对中介机构的宏观调控还比较薄弱，致使中介机构的发展往往处于无序状态，管理体制较为混乱。

2．2黄河防洪工程建设中介机构参与面较窄，没有充分发挥中介机构在防洪工程建设中的作用。

黄河防洪工程建设就其建设模式仍是由各市黄河河务局组建建设单位，履行项目法人的责任和义务，在履行项目法人责任和义务中由于各种原因和黄河传统的管理模式的影响很难达到真正意义上的项目法人。因此由中介机构介入各建设阶段就显得非常重要了。目前黄河防洪工程建设中介机构参与面窄，只局限在设计和工程建设招标投标阶段，而其他阶段中介机构则很少参与，如黄河防洪工程建设的代建制、防洪工程建后的效益评价等尚未推广应用。一些先进的工程建设管理模式尚没有引进使用，如在国际上流行的“交钥匙”建设管理模式也仅在黄河防洪工程建设上试行。这些都限制了中介机构在防洪工程建设上作用发挥。

2．3黄河系统内的中介机构功能单一，且不具备完成建设管理各阶段的管理能力

目前黄河系统内的中介机构有的是在过去计划经济管理模式下设计院所通过职能转化而来，有的最近几年刚刚成立，其功能也是单打独斗，功能单一，大部份缺少综合管理能力。在计划经济模式下分工比较细且靠行政机关分配任务，完成了计划内的事情就完成了任务，不用考虑单位发展和吃饭问题，一律是“大锅饭。现在不同了没有人在给你分配任务，全靠自己寻求发展机遇，否则就没饭吃，由于黄河长期受计划经济的影响，目前有些中介机构仍按计划经济办事，不具备参与市场竟争的能力，黄河系统内的中介机构只有设计和监理以及招标代理等中介机构，而缺少建设管理、审计、会计、律师等中介机构。因此黄河系统中介机构尚不具备完成建设管理各阶段建设管理的能力，在很大程度上也制约了黄河中介机构的发展。

2．4中介机构存在执业行为不规范、不诚信现象或多或少的存在

诚信执业是中介服务最重要的行为守则，但在这方面仍然存在不少问题。个别的中介机构在执业过程中不同程度地存在不讲诚信的现象。如有的采取不正当的竞争手段招揽业务；有的中介机构服务质量不高，甚至使被服务的单位或个人遭受损失等等。这些行为严重影响了行业的形象，破坏了行业的信誉。

2．5社会中介机构的发展和执业环境与“入世”要求不相适应

随着我国依法治国方略的深入，中介业发展的外部环境总体上越来越好，主要表现为党和政府对社会中介机构的发展越来越重视，群众法律意识普遍增强，社会主义市场经济体系的法律法规日趋完善和成熟等。但中介机构的执业环境除上述因素外，还涉及一些与中介机构关系密切的政策，如人事政策、税收政策、财政政策、社会养老保险政策等等；涉及中介职业在整个制度构建中的地位问题，如中介从业人员的作用和影响尚未得到应有的重视和关注，注册造价师、注册会计师、监理工程师等高层次的职业功能未能得到有效的发挥，这都有待进一步研究解决。

3、对促进黄河系统内中介机构发展的建议

3．1理顺中介机构管理体制，构建完善、高效、规范的中介服务体系

建议根据黄河系统内的中介机构发展的现状，引导中介机构的发展与市场规模、市场结构及产业结构相适应，并强化某些薄弱环节，如工程建设管理、工程建设项目前期咨询和建设完成后的评价等，促进中介机构在结构、规模、布局上的合理性。黄河流域机构应在政策及财政上给予必要的优惠和扶持，最为重要的是通过一定的经济政策进行引导和规划，为各种行业中介机构协调发展提供条件。同时，应理顺管理体制，实现从部门到社会的转变，从参与者到指导者的转变，从行政干预到市场导向的转变。按照政事分开、政企分开、事企分开的原则，使各类中介机构在人、财、物关系上与行政机关脱钩，并定位到产权明晰、权责明确、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人实体上来，构建和塑造以市场性、社会性、中介性为主要特征的中介机构管理体制。完善中介机构的内部机制，建立和健全责、权、利相结合的经营管理体制，强化经济责任制和财务控制。要加快中介管理体制与国际管理体制接轨的步伐，突出行政管理的宏观性，强化各中介协会管理的行业性，增强中介机构内部自律管理的规范性。引导中介机构将效益、规模和信誉融为一体，鼓励和支持强强联合、以强带弱，乃至跨流域联合等形式，实行规模化经营。

3．2加强中介机构建设，促进中介机构健康、协调发展

提高中介机构队伍素质是行业健康、可持续发展的内在条件。管理部门要把好中介从业人员的准入关，要改善中介机构服务人员的学历层次和知识结构，提高整个中介机构的素质，以保证提供优良的服务。要建立完善的中介从业人员继续教育培训机制，开辟多种培训渠道，选派优秀人才到国外考察、学习和接受培训，使其不断更新知识，提高业务能力，使中介机构能尽快与国际接轨。在提高业务素质的同时，要加强职业道德教育，提高整个队伍的政治思想素质，端正服务态度，切实纠正行业的不规范行为。

3．3充分发挥黄河系统内中介机构的作用，释放流域机构的建设管理职能

中介机构所起的作用是多种多样的，最突出的就是桥梁和纽带作用。要起到这种作用就不能不与政府发生关系。这种关系就是“法律规范、行业自律、政府监督”。 流域机构的主要职能是制定并维护一个良好的市场游戏规则，为中介机构创造一个宽松的社会环境和执业环境；中介机构的主要职能，一是运用其专业知识为流域提供公益性服务；二是为自身所代表的特定的利益群体服务，承担着联系流域机构与委托单位之间桥梁和纽带的作用，并通过这些服务使自身也获得发展。中介机构的职能实现是在实行社团自治的前提下独立进行的，不受流域机构的影响；流域机构也不能对中介机构直接下达行政性指令。流域机构和中介机构是两个不同的权利主体，它们在权力和职能上有本质的、明确的区分。 “大社会，小政府”是市场经济社会的必然趋势。而最近实施的《行政许可法》正是顺应了这种趋势。该法第13条第三项就规定了，行业组织或者中介机构能够自律管理的，可以不设定行政许可。社会能够做了，流域机构就不必多管。流域机构应该从繁杂、琐碎的社会事务中抽身。属流域机构职能范围的，指定中介机构先行介入，充分发挥中介机构的作用，使中介机构真正起到流域机构与委托单位之间中介、桥梁作用。应让中介机构广泛参与项目招标、投标、监理、咨询、评估等建设管理活动。流域机构只审查中介机构送审文件，中介机构对委托单位负责。

综上所述黄河流域内中介机构由历史原因目前尚不适应于黄河防洪工程建设项目全面管理的需要，中介机构在黄河防洪工程建设中作用发挥的还不够，为充分发挥中介机构在黄河防洪工程建设中作用，一方面需要流域机构下放管理权限，委托其完成工程建设中各项管理任务，营造一个良好的执业环境。另一方面是中介机构加强自身发展，搞好行业自律，扎实的为黄河防洪工程建设服务、为委托单位服务。只有这样才能充分发挥中介机构在黄河防洪工程建设中的管理作用，黄河系统内的中介机构才能有一个较大的发展。

作者简介：陈丕虎 男 （1962-） 山东梁山人 高级工程师

研究方向：防洪治河与工程管理

作者单位：山东省聊城市湖西路北段聊城黄河河务局

来源：水信息网