浅谈粗暴执法的成因及对策（朱白丹）

[摘 要]执法人员粗暴执法损害了党和政府的形象，是社会关注的热点。本文针对粗暴执法及其成因进行了深入分析，提出了相应对策。

[关键词] 粗暴执法 成因 对策 研究

党的十五大确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入国家的根本大法——《宪法》。2004年3月22日，国务院下发《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号），提出了十年建设法治政府的目标。应该说绝大多数行政机关及其执法人员都能做到依法行政、文明执法，但少数行政机关的执法人员执法态度蛮横、言行粗暴并致人死伤的事件时常见诸媒体，在社会上造成了非常恶劣的影响，严重损害了党和政府的形象。2008年4月，湖北省人民政府决定在全省行政执法机关中开展以“依法行政、执法为民”为主要内容的文明执法教育活动，非常及时，非常必要，是一项深得社会各届和人民群众拥护的“民心工程”、“德政工程”。

行政执法领域存在诸多问题，本文仅就粗暴执法的成因、对策以及执法人员在行政执法中如何做到以人为本、文明执法谈谈个人的浅见，供有关部门参考，并求教于广大从事行政执法工作的同行。

一、问 题

行政执法人员粗暴执法突出表现在言语生硬、行为粗暴等方面，这是行政执法人员存在诸多问题中社会反响最为强烈的问题之一。

（一）言语生硬

行政许可、行政征收是行政执法的重要方面，群众到行政机关办理审批事宜，遭遇“门难进、脸难看、话难听、事难办”非常普遍。“四难”现象是许多行政机关的通病，面对执法人员的“话难听”，社会各界和人民群众颇有微词，但至多也只是抱怨；行政征收往往是行政机关“有求”于纳费人，因而执法人员言语生硬的表现相对较好。最让老百姓愤慨的，莫过于执法人员在执法现场的所作所为。许多执法人员驾驶巡逻车向群众大声吆喝，出言不逊，执法纠纷一般都因执法人员冰冷的言语引起，加之其态度蛮横、趾高气扬、盛气凌人、动辄训斥，常常引起当事人和围观群众的反感和厌恶。管理相对人稍稍表示疑义和申辩，执法人员的第一反应就是当事人不老实，是“刁民”，便恶语相向，甚至拳脚相加。

（二）行为粗暴

湖北省人民政府效能建设暨“两项活动”领导小组办公室编印的《文明执法教育活动学习资料》中，选编了近年来发生在省内外行政执法领域的16起反面典型案例，执法人员打、砸、抢、烧无不涉及。发生在我省天门市的城管暴力执法打死打伤群众案、武汉市城管火烧农民稻谷案等，其粗暴执法行为令人发指。2008年1月21日，全国城管(执法)局长联席会议在北京就“天门城管打人致死事件”发表声明予以谴责，指出“粗暴执法、粗暴管理”是对法治精神的践踏，打骂管理对象是一种践踏人权的违法行为，必须旗帜鲜明地坚决反对，同时宣布2008年将启动“全国城管执法队伍形象建设年”活动，树立亲民、文明、和谐的城管执法队伍新形象。

二、成 因

行政执法人员文明执法意识淡薄、执法方式简单粗暴、执法不讲程序，既有其主观上的原因，也有制度上的原因，但主要还是主观上的原因。

（一）执法理念错位

1、强权观念。在有些执法人员的思想深处，根本没有法治意识和人权保障意识，总认为“执法就是管人、执法就是罚款、执法就是创收、执法就是完成指标”，并抱怨群众现在法律意识强了没有过去好管，这些错误认识与“依法行政、执法为民”的理念严重背离。有些执法人员把自己当作法律的化身，惟我独尊。他们的家属、亲友或许就是下岗工人，也靠摆摊生存，按理能理解群众的疾苦。实际情况是他们不仅对群众缺乏起码的感情，而且以“走鬼”、“刁民”相称，下狠心、出重拳予以整治。实事求是地说，人民群众对加强城市管理是拥护的，反对的是那些执法人员滥用公权，粗暴执法的行为。

2、强压观念。行政管理相对人的违法行为终究是人民内部矛盾，而一些行政机关及其执法人员“敌我不分”，甚至还常常抱怨缺乏公安部门拘留人的强制手段，极力主张对行政管理相对人实行高压政策，配备盔甲、防割手套甚至装甲车等精良装备。实践证明，强硬的“鹰派”执法与以人为本、执法为民的理念背道而驰，注定是走入死胡同行不通的，也是注定要失败的。

3、唯上观念。以城管工作为例，上级领导要求抓好文明城市、卫生城市、模范城市创建工作，绝对不会让城管人员去打、砸、抢、烧。部分执法人员曲解领导指示，对领导指示惟命是从，以领导满意不满意、高兴不高兴作为执法工作的出发点，虽然很少有领导叫去吃屎就去吃屎、领导叫去杀人就去杀人这样极端的案例，但领导叫去砸车就去砸车、叫去掀摊就去掀摊却大有人在，对他们而言，法律只是他们的遮羞布和挡箭牌。

（二）人员素质低下

一些执法队伍的执法人员构成复杂，既有本单位原先从事行政管理的人员，也有从事工程、技术工作的人员，既有通过各种关系从外系统调来的人员，也有从部队转业的人员。特别是受编制限制，真正学法懂法的大学生进不来，只能临时招聘一些所谓的执法协管员，绝大多数违法案例几乎都与这些协管员有关，从源头上留下了违法行政的隐患。这些人员一般只参加过较短时间的培训，基本没有系统地学习过法律法规知识，对办案程序一知半解或者一无所知。部分基层执法部门的领导政治素质、法律意识、道德意识低下，工作作风飘浮，有些粗暴执法行为就是在有关领导的指挥、唆使或默认下实施的。上梁不正下梁歪，少数执法人员不给好处不办事，给了好处乱办事，吃、拿、卡、要，甚至索贿受 贿、贪赃枉法。

（三）堵疏结合不够

基层政府和部门注重“堵”而忽略“疏”，以河道采砂管理为例，防汛是我省天大的事，河道采砂管理事关堤防安全和河势稳定，各级政府和部门加强河道采砂管理执法工作，经常组织公安、水利、交通部门开展“清江行动”，取得了较大成效。随着我省新农村建设道路硬化、高速公路及铁路建设、房地产开发的迅猛发展，砂石需求量巨大，我省宜昌、荆州两个中等城市的长江河段无一处采区，沿江采砂企业转产也不落实。因长江及中小河流砂石的禁采和限采，物以稀为贵，砂石价格攀升，利润丰厚，挖黄砂如同挖黄金，一些采砂企业和个人不惜铤而走险，以身试法，执法人员疲于奔命，客观上留下了粗暴执法的隐患。

三、对 策

少数行政机关的执法人员粗暴执法、刑讯逼供致人死亡，有人归咎于立法、体制和制度上的缺陷，对此笔者不敢苟同。没有哪部法律法规规定执法人员可以粗暴执法，可以刑讯逼供，制度设计在好，要靠人来执行。所以，关键还是要解决“人”的问题。

（一）端正执法理念

“立党为公、执政为民”是党和国家确立的执政理念，作为国家法律法规实施者的执法人员，必须做到“三个转变”。

1、从执法就是管人向执法就是服务转变。人民群众是我们的衣食父母，是我们的“爹妈”。那些小商小贩，为了养家糊口，维持生计，不向国家伸手，起早贪黑，顶风冒雨，做点小买卖，还要向国家纳税供养执法人员。执法人员一边享用纳税人的血汗钱，上班有空调，出门有车坐，一边随意处罚、随意驱赶、随意打骂、随意将他们赖以维生的用品砸烂、没收，让人心寒齿冷。这些行为不仅使他们的生计雪上加霜，也败坏了政府形象，激化了社会矛盾，增加了社会的不和谐。要加强对执法人员执法理念的培训教育，转变执法作风，行政执法的过程其实就是一个为纳税人服务的过程，要做到以人为本，人性化执法，急群众之所急、想群众之所想、忧群众之所忧，坚持依法行政、执法为民，切实做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

2、从重事后处罚向重事前预防转变。要坚持执法巡查制度，认真制定巡查计划，明确巡查区域，落实巡查责任，做好巡查记录，及时处理发现的问题和案件，把违法行为消灭在萌芽状态，通过各种方式宣传法律法规，晓之以理、动之以情，对确实不听劝告者再诉之以法，减少行政管理相对人不必要的损失和守法成本，同时也减少行政成本和社会成本。

3、从行政处罚为主向处罚教育结合为主转变。根据《行政处罚法》第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定，推行分类和动态的管理方式，按照行政管理相对人的守法记录，实施远距离、近距离、零距离管理。对当事人的同一个违法行为，有多部法律、法规做出了规定的，执法人员应选择对当事人权益损害最小的规定处理。确须给予较重处罚的，要充分尊重当事人的知情权、陈述权、申辩权，不得因当事人的陈述、申辩而加重处罚。对轻微的违法行为，以批评教育来实现执法目的。许多执法人员不学法、不懂法，看见“违法行为”就搬出法律条文对当事人下处罚通知，其实法律并没有规定对所有“违法行为”必须给予行政处罚，相反，《行政处罚法》第27条第2款、第38条第1款第2项都明文规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。同时，要坚决杜绝设置行政处罚“陷阱”的行为，如故意将禁止通行标志不悬挂显眼处，让司机反复违章以便罚款创收等等。

（二）提高人员素质

执法人员素质的高低，决定国家法律法规的执行是否变形、走样，因此，提高执法人员素质至关重要，必须做到“三个强化”。

1、强化政治素质。执法人员身着制服，头顶国徽，代表国家执行法律，责任重于泰山。行政执法的好坏，从大的方面讲，事关党同人民群众的血肉联系和生死存亡；从中的方面讲，事关政府和部门形象；从小的方面讲，事关本人的“饭碗”。所以，执法人员必须提高个人的政治素质，贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、文明执法，在打造法治政府、亲民政府中身体力行、率先垂范，为构建和谐社会提供执法保障。

2、强化道德素质。《公务员法》规定要按照“德才兼备的标准择优录用”公务员，广大干部和行政执法人员直接从事国家行政管理和执法活动，其职业道德、个人品德关系到党和国家的路线、方针、政策和法律法规能否正确贯彻执行。党的几代领导人都十分重视干部的道德素质建设，早在革命战争年代，毛泽东同志就要求党员干部做一个高尚的人，一个纯粹的人，一个有道德的人，一个脱离了低级趣味的人，一个有益于人民的人。在改革开放和发展市场经济的新形势下，邓小平同志强调，我们要建设的社会主义国家，不但要有高度的物质文明，而且要有高度的精神文明。进入新世纪以来，江泽民同志提出“以德治国”，胡锦涛同志强调“立党为公、执政为民”和 “八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观。执法人员从事行政执法工作要做到自重、自省、自励，防微杜渐、廉洁从政，切实过好“权力关”“地位关”和“利益关”，自觉抵制拜金主义、享乐主义和极端个人主义思想，要常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，自觉践行“三个代表”。

3、强化法律素质。作为执法人员要把《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》融会贯通，约束自己的行为，按照“公平、公正、公开”的原则正确执行国家的法律法规。对执法人员来说，一边是国家的利益即全民利益，一边是行政管理相对人的利益，既不能为了维护国家的利益而损害行政管理相对人的利益，也不能为了维护行政管理相对人的利益而损害国家的利益。公平、公正执法是一门学问，执法人员要用自己的智慧来维持法律的公平、正义。

（三）规范执法行为

立法是根本，执法是关键。国家的法律法规、正确的执法理念，要靠执法行为来体现。因此，规范执法行为，改进执法作风显得迫切而重要，必须做到“三个规范”。

1、规范用语。在执法队伍中大力推行“文明用语”和“服务忌语”，文明用语如：“您好，请坐，请讲。请稍等。对不起，让您久等了。请问您有什么事需要我们帮助吗？我们是××局执法人员，这是我们的执法证，请您过目。××管理是我们的职责，请配合我们的工作”等等。绝大多数群众是懂道理的，他们非常朴实，只要执法人员尊重他们，态度和蔼，春风拂面，就一定能得到当事人的理解、支持、配合，即便被罚了款，他们也心服口服，可有效化解不必要的纷争，维护社会稳定。服务忌语如：“乡巴佬！我就这态度！这事我说了算！听我的还是听你的！滚一边去！老实点！识相点！老子要整的你认得我！有本事你去告，随便你告到哪儿！”执法人员在执法中如此这般口吐狂言，极易引发纠纷，进而引发致人死伤事件。因此，执法人员上岗前首先要学会说话，学会做人。

2、规范行为。首先要文明执法，行政执法与管理对象按传统说法是革命工作分工不同，并无贵重、轻贱之分。甚至可以说执法人员只是机运比人家好些，能力不一定比当事人强，所以丝毫不能有高人一等的思想。当事人违了法，不能态度蛮横、趾高气扬、盛气凌人，要尊重人权，不能用违法的手段处理违法行为；其次要廉洁从政，认真落实回避制度，与管理相对人有利害关系的执法人员不得参与案件办理，切实做到不办“关系案”、“人情案”，坚决杜绝不作为、乱作为、乱收费、乱罚款和执法人员利用职务之便以权谋私、“吃、拿、卡、要”等现象，自觉抵制不正之风和腐败现象的侵蚀。

3、规范程序。遵守法定程序与否是检验执法队伍是否依法行政、是否执法为民的重要标准，执法人员办案要严格遵守法定程序。上级有关部门要定期开展行政执法案卷评查，通过案卷这一载体，来检查执法队伍是否严格遵守法定程序，对违背法定程序的要责令改正。努力做到行政许可、行政处罚、行政征收不变形、不走样和履行职责不缺位、依法办事不错位、坚持法规不越位，在缺位的地方补位、错位的地方正位、越位的地方回位。

（四）做好堵疏结合

各级政府和部门在“堵”与“疏”上要切实做到两手都要抓，两手都要硬。堵疏结合以疏为主，教育处罚结合以教育为主，能不罚款则不罚款。有些地方政府、部门舍得在“堵”上投巨资，不愿在“疏”上花小钱。街头的小商小贩、沿江居民都是生活在社会最低层的人群，他们绝大多数都是弱势群体，应当得到社会的更多关爱。各级政府要为弱势群体想出路、谋生路，在市场的设置上、可采区的划定上和采砂企业的转产上需要进一步研究，从政策、资金、技术等方面给予扶持，打造亲民政府和执法队伍，共同构建和谐社会。值得欣慰的是，对小摊小贩的人性化管理正在一些大城市展开，城市管理的手段，开始摆脱简单和粗暴。据报道，面对城管与摊贩冲突不断的棘手局面，上海市不再将摊贩置于城市管理的对立面，这座国际大都市出台了《城市设摊导则》，对马路摊点不再一律封杀，只要市民同意，市区部分路段就可设置便民摊点。 终日提心吊胆的马路摊主，终于可以安心经营了。上海市人性化执法的理念和做法，值得各地各部门学习、借鉴。

四、结 语

粗暴执法损害了政府形象和人民群众的根本利益，为社会所不齿，为法律所不容。行政执法人员要树立依法行政、执法为民的理念，忠实履行法律法规赋予的职责，不断提升执法水平，为经济社会又好又快发展和构建和谐社会提供执法保障。

作者单位：湖北宜昌市夷陵区水政监察大队