北京市洪水管理问题及研究思路（张少文,郝仲勇,吴文勇,冯江）

摘要：结合北京市近年来洪水管理所面临的实际情况, 探讨了北京地区洪水管理中存在的问题、研究的主要内容以及研究的技术思路, 提出了解决方案。

关键词：北京市 洪水管理 存在问题 研究思路

中图分类号TV877 文献标识码A 文章编号1673- 4637( 2007) 03- 0003- 03

Pr oblems ans discussion on flood management in Beij ing

ZHANG Shao- wen HAO Zhong- yong WU Wen- yong FENG Jiang

(Beijing Hydraulic Research Institute, Beijing, 100044, China)

Abst r act The paper discussed the background, basic idea, working process and measure of flood management in Beijing, and proposed the frontier technology and study strategy from omplementing the technology for regulating rivers and water courses.

Key wor d Beijing Flood mangagement Problem Strategy study

1 北京市水资源基本情况

北京市多年平均降水量585 mm, 人均水资源占有量不足300 m3, 是世界人均水资源量的1 / 30, 属重度缺水地区。由于连续7 a ( 1999—2005 年) 干旱,平均降水量约为430 mm, 是多年平均降水量的70%左右, 水资源形势非常严峻。特别是近年来, 北京地区地表水来水减少, 地下水位持续下降, 水资源供需矛盾已经成为制约北京市经济社会发展的主要瓶颈[1- 3]。

同时, 北京地处华北平原的北部边缘, 西临黄土高原, 北接内蒙古高原, 在我国三级地势阶梯的交接处, 属温带大陆性季风气候, 春旱多风, 夏季炎热多雨, 汛期( 6 — 9 月) 多年平均降水量为488.3 mm[4],是全年降水量的84%; 丰水年(20%) 汛期降水量为599.2 mm, 汛期易形成暴雨和洪水。

2 国内外及北京市洪水管理现状

洪水管理就是在充分利用现有防洪工程、技术和手段及非工程防洪措施的基础上, 减少洪水造成的损失, 管理与规范人类在自然体系中的行为。从目前所采取的防洪策略看, 世界各国大致可分为两大类型:以工程防洪措施为主的和工程防洪措施与非工程防洪措施并举。日本、荷兰、中国、前苏联、埃及等国家是以工程防洪措施为主的代表, 美国、法国、英国等是另一类型的代表。

美国于1968 年开始推行“全国洪水保险计划”、工程措施与非工程措施并举的防洪策略, 而非刻意追求可防御洪水的更高的防洪标准, 是为洪水保留更多的滞蓄、回旋的空间。全美国洪水保险计划是一个洪水风险区管理政策, 它通过法律和经济的手段强制获取风险利益者承担风险费用, 限制洪水风险区不合理开发, 体现了公共政策的效率与公平原则。英国的非工程防洪措施主要包括4 个方面: 设立洪水损失补偿基金和灾害救济基金; 开展洪水保险; 进行洪水风险分区, 限制、规范洪滞区的土地开发利用; 建立洪水预报和警报系统等[5]。

法国国家级的防洪策略主要体现在非工程措施方面。该国自1935 年开始制定洪水风险区规划, 并从20 世纪80 年代起执行自然灾害风险公布制度, 明确限制在洪水( 或灾害) 风险区的开发并规定了采取防洪对策的原则。洪水风险区规划要求凡在洪泛区修堤、兴建土木工程, 不得影响洪泛区的滞洪效果, 不得将洪水风险转嫁给他人, 并严格控制城市向洪水风险区扩张。法国国家政府基本上不承担防洪的责任, 防洪工程的建设主要由当地居民( 地主) 或当地政府承担费用, 这与洪水发生、洪泛区开发利用具有地域性的特点相适应。

我国是洪水频发的国家之一, 而且洪水灾害损失严重。为了保护人民群众的生命财产安全, 保障国民经济的平稳发展, 新中国成立以后, 国家在防洪工程建设上投入了大量的人力财力。到20 世纪末, 我国的各大江河流域已初步建成以水库、堤防、河道整治与蓄滞洪区为主体的防洪工程体系。随着科学技术的不断发展与管理水平的逐步提高, 防洪非工程体系对于防洪减灾的作用越来越重要, 成为现代防洪减灾体系中不可或缺的组成部分。在防汛抗洪管理体系建设方面, 我国建立了各级人民政府行政首长负责制, 以加强防汛抗洪工作的统一领导, 确保汛期的统—指挥与协调。在防汛抗洪的法规体系建设方面, 近20 a 来,我国已经先后制定《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等一系列法律、行政法规和水利部规章、地方性法规等, 对于防洪减灾工作中规范水事行为, 依法治水等起了很大的作用。在洪水信息的监测系统和预报系统方面, 建有数万个水文站、报汛站和水文自动测报系统, 形成了覆盖全国的水文监测体系; 并且卫星、雷达、遥感等较为先进的监测技术得到了广泛的应用。但随着我国城市化进程逐步加快,现有防洪体系建设与城市发展不相协调, “在治水理论方面, 要重点研究人与自然和谐共处、协调发展的重大课题” ( 汪恕诚, 2001) 。所以, 如何合理的使用工程与非工程手段支撑经济社会可持续发展, 是今后洪水管理需重视和研究的问题[6- 7]。

目前, 北京地区防洪策略的主流是依靠各种工程措施对洪水进行约束和疏导, 利用已修建的水库、堤坝、闸站、河道整治、发展水文测报与洪水预报调度系统, 形成了前所未有的防洪工程体系, 极大地提高了控制洪水、除害兴利的能力, 其主导思想是与洪水斗争并战而胜之, 保障国家、人民的财产和生命安全。但是, 面对经济社会快速发展时期和北京地区防洪形势的演变, 现有防洪体系与社会日益提高的防洪安全保障需求不适应的矛盾显露出来, 治水思路和治水模式的转变, 依然存在值得深入探讨、有待继续突破的课题。

3 北京市洪水管理工作所面临的问题

(1) 人类活动影响, 加剧北京地区洪水、干旱灾害的程度。由于经济社会的发展和人类活动加剧, 特别是在城市化的过程中, 影响水文、水资源变化主要因素的下垫面发生了巨大变化, 致使水资源变化的情势出现了更多不确定性, 降雨和径流关系及其变化规律发生了明显的变化。进入21 世纪初, 北京洪水、干旱灾害呈现出明显上升的趋势, 这种现象既与局部强降雨天气的频繁出现有关, 同时也暴露出在经济社会快速发展的情况下, 北京现有防洪体系的不适应性。其表现在: ①城市往往向防洪标准较低, 洪涝风险较大的农村扩张, 过去城外的行洪河道成了城区的排水内河; ②正常的社会运转对供水、供电、供气、交通、通信等生命线网络系统的依赖性越来越大, 一旦遭受水灾, 影响的范围将远远超出实际受淹的范围, 间接经济损失可能大大超出直接经济损失; ③灾后重建负担显著加重。因此, 城市中小河流的整治与现代社会中“城市型水患”的防治将日益重要, 治理难度与所需的投入将大为增加, 现有管理体制不完善的弊病会更加显现。

(2) 流域中洪水自然调蓄能力与河道行洪能力下降。由于人类活动和土地沙化、荒漠化等因素影响,导致河道小流量高水位的现象更加频繁, 堤高水涨,防汛抢险负担加重。洪水风险总体上将呈增大的趋势,摆脱“拼实力”治水的窘境, 建立人与自然之间良性互动的新型关系成为迫切的需要。

(3) 水资源短缺、水环境恶化的水危机仍将持续。现阶段, 人与自然之间、区域与区域之间基于洪水风险的利害关系更为敏感, 价值观念的差异与利害关系的冲突使得不同治水方案之间可协调的余地大为减少。

4 北京市洪水管理问题研究思路

(1) 典型水库洪水管理的决策指标。在利用统计频率分析法和径流模拟法的基础上, 并基于现有新理论、新方法及现有研究成果, 根据选定的典型水库,来进行水文统计学研究, 以便建立洪水管理的洪水危险频率, 特别是汛期来水变化的特性及预报模型, 提出蓄滞洪水建筑物洪水调度的决策指标。

(2) 典型河道洪水演进与风险评估方法研究。要与地方水务部门和工程管理局密切配合, 根据典型暴雨雨型或在上游水库泄水条件, 考虑典型滞洪区和拦蓄滞洪水工程的功能定位、河道蓄滞水区域和蓄水工程的调洪能力, 提出满足边界条件的河道洪水演进分析方法。同时, 用现代风险评估理论, 来分析其参与洪水管理工程所保护对象和范围的经济效益、尽可能降低灾害损失或使之能够对流域进行开发利用所获得的社会和经济利益, 确定所研究区域的危险性, 提出洪水风险分析与评价的方法。

(3) 典型蓄滞洪区洪水管理中的应急对策与措施研究。与地方和工程管理局密切配合, 考虑典型滞洪区和拦蓄滞洪水工程的功能定位、水文地质条件、功能分区, 制定北京市蓄滞水区域和蓄水工程的洪水管理方案, 通过实际调查等技术手段, 确定洪水风险区域、土地管理、撤离路线、危害分析以及建筑标准、紧急通讯系统、预警系统和紧急运行计划等, 提出综合紧急事务管理措施。

5 结语

21 世纪初的北京, 正处于一个关键的变革时期,农业社会向现代社会过渡, 计划经济向市场经济转轨,城市化进程加快, 人类活动对生态环境的冲击加大,防洪形势也在逐步发生变化, 科学调度决策对信息系统与决策支持系统的要求提高, 全社会的防洪安全保障需求日益提高, 而且已上升到保障可持续发展的更高层次, 传统防洪减灾体系与经济社会发展不适应性的矛盾会更加尖锐、复杂。这些发展与变化迫使我们要转变治水思路, 需要研究洪水管理问题, 为建立北京防洪安全保障体系奠定基础。

参考文献

[l] 水利部南京水文水资源研究所, 中国水利水电科学研究院水资源研究所. 2l 世纪中国供水[M].北京: 中国水利水电出版社, 1999.

[2] 钱正英, 张光斗.中国可持续发展水资源战略研究综合报告及各专题报告[A].中国可持续发展水资源战略研究报告集第一卷[C].北京: 中国水利水电出版社, 200l.

[3] 国家防汛抗旱总指挥部办公室, 水利部南京水文水资源研究所.中国水旱灾害[M].北京: 中国水利水电出版社, 1997.

[4] 北京市水资源综合规划项目组.北京水资源综合规划报告[M].北京, 2005.

[5] 向立云.各国洪水管理策略比较[J].中国水利,2004,7(5):7.

[6] 程晓陶, 吴玉成, 王艳艳.洪水管理新理念———防洪安全保障体系的研究[M].中国水利水电出版社, 2004.

[7] 程晓陶.二十一世纪我国防洪减灾领域重大科技问题的展望[J].水利发展研究, 2001,32(1):20- 22.

来源：《北京水务》2007.3