潮白河通州段河道砂石禁采的实践与探讨（李克强,封晓晖）

摘要：近年来河道砂石盗采行为较为猖獗, 对大气环境、生态环境都造成了很大影响, 特别是河道防汛设施遭到毁灭性破坏, 存在严重的安全隐患。对北京市通州区近年来在禁止潮白河河道采砂工作上采取的具体措施及取得的成效进行了阐述, 并对河道禁采的工作方法, 特别是作为政策不统一的、跨行政区域的边界河道禁采工作措施进行了探讨。

关键词：潮白河 砂石禁采 实践探讨

中图分类号TV8 文献标志码B 文章编号1673- 4637 ( 2007) 06- 0054- 03

潮白河, 是海河水系四大河流之一, 是北京东部一条边界河。潮白河上源为两大支流, 即东为潮河、西为白河, 两河于密云县城西南的河槽村西北相汇,以下河道始称潮白河。潮白河流经密云、怀柔、顺义,于通州东北部港北村进入通州境界, 沿通州于三河市、大厂回族自治县和香河县边界向南流, 在西集镇大沙务村出通州区境界, 后经河北省香河县、天津宝坻县, 在天津市北塘入海。全长约200 km, 流域面积约1.94 万km2。其中通州区境内河道为41.7 km, 堤防长度为36.6 km,河床均宽350m, 河底均宽200m, 流域面积69.6 km2,流经宋庄、潞城、甘棠和西集地区, 有村庄117 个,防洪除涝面积1.43 万hm2。

潮白河是北京东部最大的一条河流, 同时也是北京与河北省三河市、大厂县、香河县的界河, 其中通州区界内潮白河与三河市接壤近20 km, 与大厂县接壤15 km。历史上潮白河水源丰沛, 两岸植被丰富、森林茂密、景色优美, 是流经通州区的主要河流, 更是该区国民经济和社会发展的重要保障, 它不仅承担着全区的防洪、灌溉、水土保持、水资源供给任务, 而且是该区“北京新城区”建设的重要城市内河和景观河道。

1 潮白河通州段河道砂石开采的沿革变化

自20 世纪80 年代以来, 由于平均降水量减少,沿河省市用水量加大, 造成潮白河20 多a 来一直断流, 河床、滩地大面积裸露。90 年代后期, 由于两岸基础设施、生活设施建设急剧增加, 建材市场需求加大, 潮白河两岸相继出现了一些开采河道砂石的企业和采砂点。

2002 年5 月, 北京市人民政府根据奥运会环境建设的需要, 在全市范围内禁止在河道内外开采砂石。同时在2003 年初, 三河市政府也相继出台政策, 禁止在河道内采砂。由于沿河两岸采取相同的政策, 通州区水资源局与三河市水利局执法人员密切协作、联合执法, 仅用2 个多月时间就取缔了沿河两岸数10 家采砂企业, 使潮白河恢复了往日的宁静。

2004 年以后, 三河市对河道禁采政策做出调整,将上游至下游采砂权分段拍卖。由于河道内砂石量有限, 在经过一段时间的开采后, 已不能满足采砂者的需求, 部分采砂户开始白天在河北开采, 晚上到北京界内盗采。由于通州区水务执法人员不能越界执法,盗采局面长期得不到有效控制, 同时引起了通州区界内沿河盗采河道砂石行为的死灰复燃。经过仅2 a 的无序偷挖、盗采, 致使该区潮白河盗采河段沿河的子堤、丁坝、防浪墙等防汛设施遭到严重破坏; 滩地、植被、林地被毁坏, 生态环境恶化; 更为严重的是由于通州城区的20 多组自来水水源井群沿潮白河分布, 而长期超采致使潮白河白庙橡胶坝下游河内地下水大面积裸露, 部分生活污水未经处理直接排入河道与裸露的地下水混合, 直接威胁到通州城区的供水安全。大肆盗采, 致使河道、滩地、护岸、子堤、主河槽及河道植被遭到严重破坏, 直接威胁到通州区的防汛及城市供水安全, 破坏了生态环境, 影响了新城区建设的整体形象, 沿河群众反映强烈。

2 潮白河通州段河道砂石禁采实践

2.1 取得成效

根据潮白河( 通州段) 非法采砂行为愈演愈烈,严重影响通州区生态环境、水资源环境、大气环境,扰乱了全区矿产资源秩序, 严重威胁全区生活用水安全的实际情况, 按照北京市政府、市水务局、市国土局的要求, 通州区启动了13 个部门的联合打击潮白河砂石盗采执法行动。

通过本次联合打击行动, 通州以及河北省三河市、大厂县境内的开采砂石的行为得到了有效制止, 采砂船只全部撤离潮白河两岸采砂现场; 基本完成对堤外、堤内堆砂行为的清理, 没收砂石共计40 万m3, 腾退的土地全部复垦; 对因挖砂导致河道破坏严重的河段实施综合治理, 共回填土方169 万m3, 植树2.7 万株;拆除堤内、堤外违章建筑22 处、1 400 m2, 非法采砂行为存在的空间得到破坏性打击。暂扣各类采砂、运砂车辆25 部, 捣毁采砂船8 条, 没收各种采砂设备100 余件, 清理河道垃圾2 000m3 余, 实施断路9 条,设置限制隔离墩16 个。国土、水政、工商、公安等部门还依据有关法律、法规, 对非法采砂行为中破坏耕地、阻碍防洪、无照经营、有组织采砂的团伙进行了传唤调查取证, 形成了强大的高压态势, 盗采行为基本遏制。

2.2 具体措施

2.2.1 以公安、武警为坚强后盾, 突出严格执法

根据以往以水务部门为打击非法采砂行为的执法体单一、强制措施软弱、执法威慑力不强的实际情况, 通州区把公安分局的治安、巡查、刑侦和武警作为联合执法人员中的骨干力量, 对阻碍执行公务、拒不执行政府行政指令和对执法人员进行人身攻击等行为采取劝说、带离现场、强制看管等措施, 打击了违法采砂人员的嚣张气焰, 确保了执法活动的顺利进行并收到实效。针对非法采砂行为涉及的破坏耕地、无照经营、偷税漏税、阻碍防洪、存在黑恶势力操纵的实际情况, 对那些态度蛮横、拒不执行政府指令的重点堆砂户和企业由公安部门抽调专人, 会同国土、工商、城管、税务部门传唤当事人, 调查取证。公安部门成立了专案组, 对潮白河沿岸参与非法采砂的团伙进行了认真的摸底调查, 对重点当事人进行传唤、训诫, 形成强大的高压态势, 产生了强大的震慑力。区政府法制办公室认真梳理了打击非法采砂行为涉及的执法依据问题。按照“可追究可不追究的一定要追究,处罚可高可低的一定要高, 执法可松可紧的一定要紧”的原则, 在查扣非法采砂车辆、拆除河堤内外违章建筑等方面与市法制部门积极协调, 为依法追究责任或高限处罚提供充分的依据。通过以上行动的开展, 体现了严格执法必须以联合执法为组织形式, 联合执法中必须突出公安、武警的强制手段和措施。

2.2.2 以解决越界开采和加强执法中的协作配合为重点, 突出跨区域、跨部门协调

由于河北省与北京市的开采政策不一致, 越界开采实际上成为引发通州区大规模非法采砂的主要因素。针对这一情况, 通州区政府与三河市政府、大厂县政府主要领导亲自察看河道采砂情况, 认真研究制定具体措施。在联合执法行动启动后, 通州区在1 个月内组织了8 次重点联合执法行动。其中夜间执法4 次,区政府主管领导亲自带队指挥、协调, 水务、国土、工商、城管、公安、乡镇政府等部门主要领导参加,按照各自职责实施行动, 使联合执法的效力得到了最大限度的发挥, 收到了良好的效果。

2.2.3 以着眼于彻底铲除非法采砂行为生存环境为重点, 突出综合治理

由于潮白河非法采砂行为长期得不到制止, 河床破坏严重, 客观上形成了“采砂”的当然场所。挖砂、收砂、堆砂、售砂、加工已成为一条越来越大、越来越长的经济价值链条。由每家每户自采自用发展到雇人开采, 公开销售。依河堤而建的混凝土搅拌站的建立, 为非法采砂、收砂、售砂推波助澜。这些都是非法采砂行为生存的不良环境。不清理这些环境, 阶段性成效不会得到巩固。为此在联合执法的同时, 完成了港北至运河苑的河道整治及绿化美化。对在区政府发布公告自行清理堆放砂石的最后限期后仍不进行清理的, 由有关执法部门强制清理。城管监察大队在细致调查的基础上, 将用于采砂的违章建筑全部拆除。

对于销售砂石的企业和搅拌站, 税务部门和建设行业主管部门对其进行了税务稽查和资质审查。对于砂石清理中的“钉子户”, 公安、国土、工商集中力量组织调查取证, 并将其移交司法机关公开处理。区纪委、监察局专门下发了共产党员抵制采砂的文件, 并依据党纪党规提出对个别党员的处理意见。

2.2.4 以提高执法的威慑力, 扩大教育宣传覆盖面为重点, 突出营造氛围

对于打击非法采砂行为来说, 良好的社会氛围的营造, 不仅可以集中注意力, 产生威慑力, 而且形成强大的影响力。使各级干部尤其是一线干部真正重视起这项工作, 使人民群众能够真切感受到政府的信心,使有组织的采砂团伙能够深切感受到政府工作的力度和决心, 在人民群众中树立起“立党为公、执政为民”的政府形象。在通州区此次集中打击活动中, 每次联合执法的宣传方案的制定, 都以“严格执法、严厉打击、突出打击工作决心”为主线, 精心搞好电视、广播和报纸的宣传, 扩大了宣传教育的覆盖面, 产生了非常好的社会效果。期间, 通州电视台共播放专题节目3 次, 播报新闻21 条, 通州时讯共开辟4 个专版,发布新闻15 条, 对打击非法采砂行动进行了深入细致的报道。打击非法采砂措施的落实, 使非法采砂行为得到了有效制止, 正是这些宣传的放大效应的体现。

3 关于禁采措施的几点思考

上述措施在潮白河通州段河道砂石禁采工作中取得了良好成效, 但要将河道砂石禁采工作坚持到底,特别是将潮白河通州段这种跨省市的界河河道砂石禁采工作坚持不懈地做下去, 可以采取以下措施。

3.1 建立长效机制, 坚持属地管理

俗话说“创业容易守业难”, 每次的集中重点打击都可以取得良好成效, 但是集多方之力的集中整治不可能每天进行, 在取得一定成效后, 大规模的集中打击也存在人力、物力等多种资源的浪费现象, 因此建立长效机制和发挥属地监管作用就显得尤为重要。可一方面以水政监察牵头, 以公安、武警为主体, 组建机动巡逻队,24 h 在沿岸不间断巡逻, 形成“快速发现、快速打击”的应急反应机制, 建立起打击河道禁采的长效机制。在集中整治的同时, 制定日常控制及随机打击机制, 并牢固树立防范胜于打击的指导思想, 采取有效措施, 坚决防止非法采砂行为向其他河段及河道的蔓延。另一方面强化沿河各镇、村的属地管理责任, 确定责任人, 制定工作机制, 加强对自有土地的管理和保护, 并将此项工作记入当地政府的年终考核, 督促其真正负起责任。

3.2 加强区域联动, 建立共商机制

很多跨省市界河的管理都存在一定的困难。对于此类河道的禁采工作, 争取沿河两岸政府在界河河道及两侧管理范围内实行统一的禁采政策, 收回已经发放的《河道砂石开采许可证》, 不再发放新的许可证,从根本上禁止乱采滥挖、无序开采的行为。同时两岸政府签订关于加强河道管理、禁止非法采砂行为的合作协议, 建立两岸禁止非法采砂联动机制, 共同进行监控、执法活动是全面禁采的最为有效的解决办法。

退一步讲, 各省市由于区域特点、经济发展等方面的差异, 在河道砂石禁采工作上无法达成共识的情况下, 要充分发挥区域联动作用, 建立共商机制, 使允许采砂的一方要采取强有力的监管措施, 保障禁止采砂一方的资源保护权益, 并积极引导采砂人员按照依法、科学、有序原则实行生态开采, 对掠夺式开采、破坏沿河水利设施及周边生态环境的行为坚决予以查处和重罚。同时坚持疏导与禁采相结合, 一味的对河道砂石进行开采, 势必造成河道存砂量的减少甚至匮乏, 对禁止采砂一方造成威胁, 因此应分别划定“养砂期”与“开采期”, 使“禁采”与“解禁”交替进行, 确保河道砂石资源的可持续发展。

同时, 沿河两岸政府均担负着河道管理和建设的责任, 加强生态工程建设和环境整治力度, 做好堤防修复、河滩复垦及河道两岸的绿化美化工作是双方义不容辞的责任。为了更好地开展河道整治工作, 沿河两岸政府及水务部门要在治河思路、发展规划上进行沟通, 确保河道两岸整体建设方式和谐而不冲突。

3.3 实施综合整治, 发展沿河经济

河道环境综合整治与发展沿河经济二者是相辅相成的关系, 前者为后者的发展提供前提, 后者对前者持续发挥效益提供保障。以上两者的持续健康发展是对河道非法采砂行为有力的打击, 不仅可以截断采砂来源、破坏非法采砂的裸露环境, 同时落户沿岸的经济发展企业客观上成为打击河道砂石盗采的有力监督者, 客观上增强了执法机构巡查的力度。随着沿岸经济的发展, 就业机会的增多, 又会影响一部分从事非法采砂人员放弃这种冒险的职业而从事其他健康行业, 这势必会增加“盗采”老板雇用工作人员的成本, 进而逐步影响整体经济效益, 削弱盗采行业的利益驱使度。

就潮白河而言, 随着城市区域的扩大和经济的快速发展, 潮白河将逐渐增加功能发展成为城市景观河道, 当前国家正在加紧实施的南水北调工程于2010年建成后, 将为潮白河带来3m3 的年均来水量, 潮白河将拥有可靠的清洁水源, 为沿岸经济发展提供宝贵的环境资源。加强对潮白河的开发治理, 在总体思路上考虑优化行洪、生态、景观、文化、休闲、居住等功能, 最大限度地满足市民对水体、水质和景观的要求, 必将会将潮白河发展成为远离砂石盗采影响的宁静河道。

作者简介: 李克强( 1964 — ) , 男, 副局长。

来源：《北京水利》2007.6