北京市防讯应急指挥运行体系的研究（王毅）

本文通过对防汛应急事件的分析, 提出防汛应急指挥的基本思路, 调整防汛指挥的组织体系, 制定防汛应急指挥的基本流程, 并对防汛应急指挥运行体系建设提出了工作建议。希望通过这项研究, 有助于在新的形势下实现北京市防汛指挥的规范化和科学化, 规范各级防汛指挥（机构）的责任和指挥流程, 进一步提高北京市防汛应急指挥水平。

1 北京市历史主要洪水灾害类型

北京历史上曾多次遭受洪涝灾害。据《北京市水旱灾害》记载, 引发北京发生洪涝灾害的原因主要包括暴雨洪水、泥石流、城市洪水以及水利工程运行出险。

1.1 暴雨洪水

暴雨洪水灾害主要由强度大的降雨产生的洪水所形成。其灾情的大小取决干暴雨总量、暴雨强度和暴雨的时空分布。暴雨洪水灾害主要发生在汛期。按照地域分布来说, 暴雨洪水灾害又可分为山洪灾害和平原大河洪水灾害。

北京历史上曾多次遭受暴雨洪水的袭击。①永定河洪灾居北京各河洪灾之首, 历来对北京城区威胁最大②潮白河上游的密云、怀柔北部地区是北京的一个暴雨中心多发区, 以山洪泥石流灾害为主, 历时短, 破坏性强下游洪灾以河道漫溢决口为主, 历时长, 淹没面积广③北运河河床土质多为粉细砂组成, 河道弯曲摆动, 堤防残破不全, 河床淤积严重, 历史上是一条洪灾频发的河流。除上述3条主要河道, 房山拒马河、大石河、小清河, 平谷询河、错河也多有发生洪水, 造成洪水灾害损失。

1.2 城市洪水

（1）1949年前580年的史料统计, 对北京城区较大洪灾有明确记录的有18次。其中灾情严重的主要有1546年、1607年、1626年、1668年、1801年、1890年、1893年等。

（2）1949年以后, 城市洪涝灾害频频出现, 每逢大雨,市区即出现积水现象, 其范围及灾情的大小取决于暴雨强度、降雨历时、下游河道水位及市区河道与雨水管道的排水能力。其中积水和灾情较严重的有1959年、1963年和2004年。

除严重洪涝灾害外, 由于城市化的发展及城市排水设施不配套, 即使遇到一般暴雨也会出现局部涝灾。1985年7月2日一场大雨, 通惠河河水上涨, 河水倒灌, 使西大望路立交桥、东便门立交桥等处积水达2m左右, 造成交通中断。近几年虽然没有出现较大强度的降雨, 但市区内尚有积水点62处。上述频繁出现的市区积水灾害, 对城市人民的正常生活、生产、交通带来严重影响。2004年7月10日, 在海淀、西城一带形成强降雨, 天安门雨量106mm,造成全市41处立交桥积水, 其中8处严重积水, 莲花桥积水深度接近2m, 西部交通基本处于瘫痪状态。同时平房区有4698间房屋漏雨、进水, 倒塌房屋5间, 90处地下人防工事进水, 成为近20年城市洪灾最为严重的一次。

1.3 泥石流

泥石流灾害一直是北京山区的防汛重点。北京市山区面积10418km2, 水土流失面积为7474km2, 占区面积的60%, 主要分布在密云、怀柔、延庆、房山、门头沟、昌平、平谷7个山区县。北京是个断裂结构较为发育、地质构造和岩性十分复杂的地区, 加上高差大、植被少等因素, 遇较大降雨, 极易发生泥石流灾害, 给群众生命、财产造成重大损失。

根据调查和历史记载, 在1867年一1949年的83年中,北京地区共发生14次较大泥石流, 平均6年发生1次。其中1888年灾害较严重, 因山洪泥石流共死亡1.8万人,49个村庄受灾。从1950年至1991年, 北京山区泥石流发生得比较频繁, 42年间发生灾害性较大的泥石流12次, 死亡501人, 平均3.5年左右发生1次。

1.4 水利工程运行出险

水利工程一般起着拦蓄调节洪水、灌溉引水的作用,给社会带来经济和生态效益。但是水利工程一旦失事, 其造成的损失和影响则远远大于天然洪水的损失。“75·8” 河南板桥、石漫滩水库的垮坝, 给下游带来了灭顶之灾。1976年北京密云田庄水库, 因7月23暴雨中溢洪道被洪水冲下来的树木堵塞, 未及时抢险造成洪水漫坝、溃决, 给下游带来严重损失。

2 北京市防汛应急指挥的主要对象

防汛应急指挥是针对与洪水有关事件的, 带有明显政府职能作用的, 具有技术支撑的行政行为。因此防汛应急指挥的服务对象包括对行政的服务和对事件的响应。

2.1 对行政的服务

根据北京市防洪决策的现行体制, 防汛指挥对行政的服务包括4个层次。

（1）系统管理及值班人员主要包括软件日常维护人员、数据库管理人员和防汛值班人员。

（2）业务分析人员包括气象分析、洪水预报、洪水调度预案制定、洪水灾情预估等业务分析人员。

（3）决策参谋人员具有丰富防洪经验与知识, 能对防洪决策提出指导性建议的专家。

（4）高层决策者旨在防洪群体决策过程中拍板定案者或者对最后决策具有较大影响的各级领导。

上述分类没有严格的界限, 但是覆盖了参与防洪决策和指挥的全体人员, 不同层次对防汛指挥的要求都有所不同, 一般来说（1）、（2）的使用偏向于技术和中间结果的加工处理,（3）、（4）的使用更偏向于结果。

2.2 对事件的响应

防洪指挥的核心内容是对与洪水有关事件进行相应的响应。根据北京市防汛抗旱的实际情况, 北京市防汛抗旱的应急事件包括暴雨、洪水、城市积水、泥石流、防洪工程运行出险或超运用标准5类, 防汛指挥决策就是要针对上述类事件, 由行政体系进行相应处理。其中永定河、城区、山区泥石流易发区是北京市的防汛重点。

3 防汛应急指挥体系的基本思路和运行层次

北京市防汛应急指挥以防汛应急事件作为指挥调度的驱动源, 以有效的组织体系作为事件响应的决策机构, 以应急预案为执行依据, 以抢险队伍和防汛管理部门作为防洪抢险和洪水调度的实施单位。

按照防汛应急事件处理的主体和过程来分, 应急指挥系统的构成分为2个方面。第1个方面是防汛指挥的行政体系结构, 它是防汛事件处理的主体。第2个方面是防汛指挥的技术体系模型, 它是防汛事件处理的手段和基本流程。防汛应急指挥是否实时有效, 关键是行政体系结构是否高效合理。因此防汛应急指挥体系运行的基本思路是以防汛应急事件作为防汛应急指挥的根本出发点, 按照事件的性质和类型确定防汛指挥的流程, 按照防汛预案, 由各职能单位负责实施相应的调度和抢险工作。

根据以上分析, 行政体系在防汛指挥过程中起主导作用, 是政府行为和能力的集中体现。在防汛指挥调度中, 指挥行政体系结构分成3个层次。第1个层次是事件源, 它定义事件发生的类型第2个层次是决策层, 它决定重大事件的应急处理办法, 是决策机构第3个层次是实施层,它完成应急事件的处理过程。事件处理完毕后, 实施单位对决策机构要进行信息反馈。基本思路见图1。

4 防汛应急指挥体系的工作流程

防汛应急指挥调度的流程, 也是以事件为驱动, 采取相应不同的处理方式。

（1）根据采集到的汛情事件, 判断事件类别和性质。

（2）根据汛情事件的大小、性质和发生地点, 确定启动的预案, 初步明确事件处理方法如果事件达到一定标准, 向市领导上报。

（3）通知事件处理单位, 商榷事件处理方案, 并报请有关部门领导审批。

（4）事件处理单位按照批准的处理方案, 进行相应处理。

（5）处理过程和处理结果向市防汛办公室反馈。

（6）应急处理总结, 事件处理结束。

根据以上事件处理流程的定义, 设计出防汛应急指挥流程见图2。

5 实现防汛应急指挥运行需要进行的工作

按照以上防汛应急指挥的思路和流程, 实现有效的防汛指挥和组织, 还需要开展以下工作。

（1）调整防汛指挥部组成结构, 明确防汛岗位责任制和指挥权限。目前北京市防汛指挥机构有以行政首长为责任制的防汛指挥部69个, 其中8个重点大型防洪工程防汛指挥部, 26个有关委办局防汛指挥部, 18个区县防汛指挥部,17个有关集团、总公司防汛指挥部。这些指挥部在市防汛指挥部下面只是平行独立地排列在一起, 不但缺少横向的业务关系, 纵向的领导关系也不是十分明确。而且各级防汛指挥部政府职能单位和企业单位混在一起, 有时出现责任不清、指挥不灵的现象。因此市防汛指挥部的结构应该进行调整。调整的基本思路是加强市防汛指挥部的职能, 进行必要的权力集中。与防汛应急指挥行动直接相关的、具有政府职能的市有关委、办、局作为防汛指挥部的一级成员单位, 其他服务于防汛应急指挥的有关职能单位和必要的企业作为二级成员单位。各委、办、局可以不再成立防汛指挥部, 其行业的防汛工作, 由各单位按照全市防汛工作的统一要求和部署分别实施。重点大型防洪工程、各区县政府仍然成立防汛指挥部。这样虽然减少了防汛指挥部的数量, 但是由于实行成员单位制, 防汛工作应该得到加强。各级防汛指挥部按照分级负责的原则, 确立各自的职能范围。属于本指挥部指挥权限的工作, 上级意见作为参考和指导, 但是本指挥部具有最终决策权。

（2）调整、制定应急指挥预案, 确立应急指挥流程, 统一应急指挥机制。北京市2004年虽然制定了防汛应急指挥预案, 但就其内容讲, 突出了特大应急事件, 忽略了常发事件的应急管理,因此对防汛应急指挥预案应该继续进行调整和修改, 以适应防汛日常指挥和应急指挥个方面的要求。同时制定指挥流程和指挥权限。对现有预案进行分析归类, 使预案在体系上构成指挥预案、调度预案、抢险预案、避险转移预案个方面的内容, 并且要实事求是, 具有可操作性。

（3）加快建立应急指挥技术体系, 为防汛应急指挥提供技术保障。要实现防汛应急指挥的高效, 必须加快进行防汛信息现代化的建设。按照“ 北京市防汛抗旱指挥系统”的建设要求, 逐步实现一个中心、37个分中心的防汛指挥系统, 充分发挥现代化技术对防汛指挥的支撑作用, 实现从信息采集、防汛通讯、计算机网络到决策支持的现代化流程, 与防汛指挥的行政体系一起, 构成防汛指挥的两个坚实基础。

作者简介：王毅（1963一）, 男, 高级工程师。

来源：《北京水利》2005.5