北京市防汛业务网格化管理模式的研究(王毅)

摘要：通过对现阶段防汛业务管理的分析, 提出基于网格化的防汛业务管理模式, 并且就防汛业务的网格化基本内容、技术流程和管理技术平台一一进行了探讨, 对提高城市防汛业务管理手段, 提出了新的思路。

关键词：防汛 管理 网格化

中图分类号TV877 文献标志码A 文章编号1673- 4637 ( 2007 ) 06- 0031- 03

1 现阶段防汛业务管理模式及其存在的突出问题

目前北京市防汛业务管理的基本模式是条块结合的管理模式, 即行业管理与区域管理相结合的方法。行业管理主要是以水务工程、水系流域为主体,以水体本身为管理对象, 重点是对水务的行业及技术进行管理。其行业管理的归口单位是北京市人民政府防汛抗旱指挥部。而区域管理则主要是以行政管辖范围内的水事务为重点, 在防汛业务上实行属地管理, 以落实防洪法和防汛行政责任制为主要内容。其管理的归口单位则是区县各级人民政府和相关委办局。

按照2007 年北京市防汛抗旱组织体系, 全市共成立了80 个防汛抗旱指挥部, 分为3 级管理模式。第1级为市防汛抗旱指挥部, 第2 级为大型和重点水利工程防汛抗旱指挥部、有关委办局防汛抗旱指挥部、区县政府防汛抗旱指挥部, 第3 级为各水务管理所和各乡镇防汛抗旱指挥部。目前这种管理方式存在的主要问题有以下几点。

(1) 信息获取相对迟缓, 处置措施被动。目前防汛信息除了雨量站、水文站布设比较密集以外, 城市道路积水监测还比较少, 并且掌握不够及时具体, 缺乏道路积水测报的相应规范。应对汛情险情, 处置措施还存在一定的非预案性。

(2) 管理方式粗放, 管理对象不具体。现行的管理方式还比较粗放, 没有形成针对某一个区域的特定处置方案, 管理范围的划分还比较大, 管理方位内的管理对象还不够明确, 没有实现防汛业务的精细化管理。

(3) 管理效果评价简单, 监督不到位。对防汛业务的管理效果还不具备指标化的评价方法, 评价简单。对于管理措施、责任制落实、防汛物资和队伍, 以及预案编制和执行情况的综合评价还没有形成制度化,社会和政府的监督力度还不够强。

(4) 管理方式落后, 工作效率不高。虽然依据防洪法和有关文件要求, 实现依法防洪, 但是防汛业务管理因人而异的管理现象依然存在。由于个人在整体业务上的把握能力不一致, 反映到工作效果上就有不同的结果, 从而导致工作效率不高, 或者无作为, 或者胡作为。

(5) 信息化建设提供的环境不完整。虽然水务信息化建设已经取得令人鼓舞的成绩, 但是现在的建设成果仅仅视为技术人员解决了信息采集的自动化、技术分析的自动化、信息存储的自动化, 对行政领导提供的应急处置决策服务却还没有形成一整套完整的方案和机制, 在防汛突发事件面前, 不少决策还需要依赖行政指挥的经验和应变反应能力。

2 防汛业务网格化管理基本思路

防汛业务网格化管理的基本思路就是以防汛业务和管理范围划分网格, 网格内确定防汛管理部件, 建立网格内的防汛信息采集系统, 再造防汛应急突发事件处理流程, 对防汛管理实行评价制度。因此网格化管理的主要节点是: 划分网格、明确管理部件、建立采集系统、再造处理流程、实行评价制度。

实现防汛业务网格化管理的目的, 就是建立以防汛突发事件应急响应和防汛业务并重的网格化管理模式, 确定以责任制、预案和技术分析定位为主要的、由以技术服务为重点变为以行政服务为重点的管理模式, 建立防汛业务网格化管理平台, 以防汛突发事件为驱动机制, 实现防汛业务的精细化管理。

3 网格化管理体系基本内容和流程

(1) 网格。防汛业务管理网格分为2 层: 1 层是业务网格, 它的主要内容包括责任制和预案的制定、防汛队伍的组织和定位、防汛物资的存储和定位、避险设施的规模和定位、安全迎汛宣传、汛情预警和实时播报、洪水调度、应急抢险、会议和检查的组织落实、迎汛演练的组织和实施、汛情信息报送以及防汛信息化系统维护和使用等; 另1 层是地理网格, 区县为一级网格, 网格内以防洪工程、河流流域、排水系统、道路积水点以及泥石流易发区、采空区为二级网格。网格的划分, 其目的就是建立基于网格管理的责任制体系。

(2) 部件。业务网格内的管理部件实际上就是上述网格内的业务。地理网格内的管理部件也就是网格内的防洪工程、河流流域、排水系统、道路积水点以及泥石流易发区、采空区。确定了管理部件, 也就明确了网格的责任单位或责任人应该管理的对象。

(3) 采集。在业务网格内, 建立以通讯信息上报系统为主的信息采集系统, 依托政府网或专网, 制定各项信息和工作的规范制度, 明确信息采集和完成工作的内容、时间、标准、成果。在地理网格内, 建立以信息采集上报系统为主的信息采集系统, 其信息采集内容主要包括雨情、水情、道路积水、泥石流易发区( 采空区) 险情、应急减灾措施等。信息采集以现代通讯和计算机网络技术为主要手段。能够实现信息自动采集的, 尽量采用自动采集。对于短时间不能自动采集的, 要制定标准, 由网格的责任单位采用现代通讯方式或计算机网络技术上报。如“城管通”、“市政通”、“水务通”等可以将防汛突发事件的定量描述向防汛指挥中心上报。

(4) 流程。再造防汛业务的处置流程, 是实现网格化管理的核心内容。流程的启动是防汛突发事件和日常业务, 处置的依据是预案和工作要求, 其结果是决策参谋意见和工作成果。流程再造依据不同网格层、不同管理部件和不同防汛突发事件需要分别制定。

(5) 评价。对业务网格和地理网格发生的日常事件和突发事件的处置进行评价, 确定每一个网格部件评价的指标体系, 建立包括政府、业务主管以及社会团体的评价组织机构, 加强对防汛业务的综合、客观的评价工作。

上述5 个方面内容, 是防汛业务实行网格化管理的关键节点, 通过整合现有的通讯、信息采集、技术分析等成果, 构建防汛业务网格化管理平台, 实现防汛业务的网格化精细管理。以防汛突发事件为例, 防汛业务网格化管理的整体流程是: 信息采集→突发事件→确认网格→确认部件→处置流程→行政措施→评价。防汛业务网格化管理平台, 就是要围绕这个流程,对其中每一个环节进行设计和辅助完成, 以达到快速掌握、快速处置、快速评价的目的。

4 网格化管理模式的构成

防汛业务网格化管理, 必须在现有机制体制上,融合现代通讯技术、计算机技术和现代管理观念, 强化政府应对防汛突发事件的处置能力和组织能力, 为城市安全运行提供强有力的支撑。建立基于网格化管理思路的防汛业务网格化管理平台, 将有助于提高政府对防汛突发事件的处置能力, 结合现有的技术分析成果, 促进信息化系统在行政指挥决策方面的能力建设, 真正为防汛指挥决策、防汛突发事件应急处置提供行政导向服务。防汛业务网格化管理平台体系结构见图1。

在以上的体系结构中, 整个防汛业务按照网格的层面划分, 形成2 个流向。

在业务网格层, 按照目前迎汛日常准备工作, 对每一项工作分别制定工作内容、工作标准、工作流程、工作计划以及工作成果, 确定每一项工作责任人。对每一项工作制定任务评价标准和行政流程, 在工作的中间阶段和工作完成后, 按照评价标准对业务工作和行政结果进行评价, 以此来初判业务工作成绩的优劣。

在地理网格层, 首先确定网格内的管理部件,依据不同的防汛突发事件, 分别按照各自的技术和处置预案, 进行网格内洪水资源的过程分析、确定洪水水资源调度措施、确定网格内防洪减灾措施、形成防洪减灾决策意见、提供防洪减灾指挥行政导向服务。提供从技术分析直至行政管理的一整套服务手段。

在这个体系结构中, 网格划分是基本单元, 信息采集是基本手段, 部件是基本管理对象, 预案模型是基本依据, 流程是基本程序, 实现成果发布是最终目标。

5 实现网格化管理要完成的工作

(1) 网格和部件分析。在对当前及未来防汛业务分析的基础上, 划分防汛业务层面的管理网格, 对每一个业务网格的管理部件进行定位。根据不同的防洪重点和关注重点, 划分不同地理区域网格, 确定地理网格内的管理部件。

(2) 流程分析。对业务网格工作和地理网格管理部件事件的应急处置进行流程分析, 确定信息流程和处理结果, 确定每个环节之间的数据和结果联系。

(3) 整合信息采集系统。对现有的雨量、水位、流量等水情信息采集系统进行整合, 对现行的信息上报方式和内容进行整合, 以达到业务网格和地理网格管理对防汛信息的需求, 实现以网格为单位的信息采集和处理。

(4) 建设分布式水文水资源模型。对每一个地理网格建立分布式水文水资源模型, 对每一个网格内的洪水过程和水资源平衡进行分析, 以实现网格化的精细洪水资源的管理和利用。

(5) 预案分析。对现行防洪预案进行分解, 实现以网格化处置的机制, 建立网格化的防洪预案体系。

(6) 管理标准分析。制定防汛业务的工作内容、质量标准、标准过程, 实现防汛业务的规范化管理。

(7) 评价分析。对防汛业务工作和地理网格内防汛突发事件的处置进行评价, 确定评价方法, 建立评价机制。

(8) 建设防汛业务网格化管理平台。在完成以上工作的基础上, 确定典型研究区域, 结合市防汛办现有数据和方法基础, 在数据库和地理信息系统的基础上, 建立防汛业务网格化管理平台, 不仅为防汛决策提供技术依据和成果, 更重要的是为行政决策提供行政导向服务。

6 结语

通过分析现有防汛业务的特点, 建立基于防汛业务和地理区域的网格化管理平台, 能够实现对网格水资源的精细化管理, 实现防汛业务管理的标准化和流程化, 实现网格内防汛突发事件的确定性处置, 实现由防汛信息化的技术性服务向为行政服务的转变, 提高防汛业务和防汛突发事件的处置水平, 提高城市防汛管理水平。

作者简介: 王毅( 1963 — ) , 男, 高级工程师。

来源：《北京水务》2007.6