四川省小型农田水利工程管理体制改革几个问题的思考（楼豫红）

四川省小型农田水利工程管理体制改革起源于改革开放初期，随着农村家庭联产承包责任制的推行，小型农田水利工程管理体制改革也开始了积极探索。1998年四川省相继颁布了《四川省水利工程管理条例》和《四川省山坪塘经营管理体制改革试行办法（试行）》，主要是以公开竞价形式对山坪塘的经营使用权实行有偿、有期限的出让。2003年水利部出台的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，明确提出了小型农村水利工程管理体制改革的目标、原则，管理体制和运行机制。

截至2005年底，四川省共有小型农田水利工程627792处，已改制374496处，占全省总处数的59.65%。改制形式主要有租赁、承包、拍卖、股份合作制等。改制工程中：承包260426处、租赁37085处、拍卖42447处、股份合作制5346处，其他29192处。从整体上看，我省管理体制改革做了一些工作，但改革成效只局限在部分地区，有经验也有教训，在此，将改制中存在的一些问题提出来和大家共同探讨。

一、 经营性与公益性之间的关系问题

农田水利工程是指给农田提供灌溉、防洪、排水等的工程设施，作为农业重要的基础设施具有较强的公益性。目前各地推行的“承包”“租赁”“拍卖”“股份合作”等改革方式都偏重于利用工程的经营性，借用市场机制的办法增强经营管理活力。从目前四川省改革形式可以看出，承包方式最多，占改制工程的69.1％，小型农田水利工程的承包人或承租人多注重经营管理，而忽视工程的养护维修投入，短期行为严重。从典型调查的结果上看，经改制后的小型蓄水工程，绝大部分业主只承包主体工程，经营水面养殖，涉及到业主经营效益的蓄水能力部分能得到提高，但灌溉用水量、灌溉面积和渠道完好率却没有根本改变，大部分渠道配套率仍然在30%左右。从四川全省范围上看，改制后蓄水工程蓄水保水能力差、输水渠道淤积严重、灌面日益萎缩的情况没有得到根本改变。遇到干旱年时，工程蓄水不足，业主为了个人利益，按照合同规定放水至规定水位就不愿再放，而此时老百姓田里庄稼又急需灌溉，集体投劳投资兴修的水利工程在急需用水时，承包人以“协议”在握拒绝他人侵犯，因而出现了大旱之年大片干涸的稻田和一汪汪星罗棋布的池水同时存在的反差现象。在一些地方，仍然存在着业主无视政府三令五申禁令，擅自放水捕鱼、挖藕，造成灌溉水的浪费。 同时，有的养殖业主为片面追求效益，大面积进行集约化水产养殖，大量投放化肥、饲料和草料，塘、库水质不同程度地受到污染，造成生态环境恶化，严重阻碍了社会主义新农村建设进程。

因此，在建立社会主义市场经济体制过程中，政府不能把农田水利当作“包袱”甩掉，企图完全靠社会力量或市场机制兴办。对不具备经营条件的公益性设施（如渠道、圩堤、桥闸涵、隧洞、渠系建筑物等），各级政府应建立健全水利服务体系，建立一批非营利机构提供相应的社会化服务。要逐步配置村级管水员，以村为单位组建管理协会，移交给协会的工程、设施应该是完好的，由协会负责安排用水计划及调度，工程岁修建设，政府要根据农民的承受能力承担工程维护和更新所需费用的不足部分，使水利工程管理有人抓，有人管。

二、正确理解产权制度改革与管理体制改革

从５０年代到７０年代，我国农村实行合作社和人民公社集体所有的经营管理体制。按照“民办公助”原则，国家对集体经济组织兴建的小型农村水利给予补助。建成的设施归集体所有，实行集体管理，所有权是清晰的，所有权与经营管理权一致，工程维护管理较好。农村实行家庭联产承包责任制以后，土地和生产工具分到了农户，水库、机井、渠道、桥闸涵等无法分割，仍实行集体所有、集体管理。由于工程集体所有的体制与农村分户经营的体制矛盾没有解决，造成“集体”所有的工程，有人使用，没人管理。

目前的改革除了“股份合作制”和拍卖所有权，它们都不涉及所有权变更。如何正确认识多年来广大农民在各级政府支持下业已建成的大量农村水利工程的资产性质，妥善处理其归属问题。在小型农田水利体制改革中，对拍卖集体所有的水利设施所有权要持慎重态度。小型水利公共设施固定资产，一般不下几万、几十万元，是由众多农户投劳集资，政府补助建成的，要按其价值卖，一般农户买不起。如果低价卖，必然造成集体资产流失。更大的问题是卖给个人的工程损坏后，由谁负责更新改造。

长期以来，集体所有的公共工程，管不好、效益不佳，原因是复杂的，应当从体制方面查找深层次的原因。简单的提倡变更产权不一定是最好的办法。 因此，小型农田水利管理体制改革的根本是解决集体所有的实现形式和工程经营管理活力的问题，促使工程良性运行。许多人把小型农田水利管理体制改革归结为“产权制度改革”，这是不准确的。它没有全面、准确地表达出农田水利改革丰富的内涵和关键所在，产权制度改革是管理体制改革内容的一部分，但不是全部。

三、 改制资金的回收使用与监管问题

不同的改制形式确定着合同双方不同的“责、权、利”，标志着工程所有权与使用权（经营权）的分离程度，而且直接关系着改制标底。改制标底的估算是一个十分复杂的问题，四川省虽然出台了标底计算办法，但执行起来有很大难度。另外，改制期限一般都在10～30年之间，几十年来物价上涨指数的变化对改制费用的影响一般很少在合同中加以考虑，由此给我们带来了新的课题。例如，合江县佛荫镇斯坝村三社角同田鱼塘，第一次承包是在1997年，承包期为8年，在承包期内，由于承包人外出打工，5年未交承包费，严重违约，且导致山坪塘无人管理，后经请示终止了原合同。2004年进行山坪塘的重新承包，但到会的群众不多，且只有一人出价承包，最后以每年20元承包费（低于社里制定的30元/年价），一次交清10年承包费签订合同，总计200元的承包费对水利工程的维修整治可谓杯水车薪。

小型农田水利工程改制回收资金是实现农田水利再发展的重要保证，《四川省山坪塘经营管理体制改革办法（试行）》中明确，山坪塘的出让金必须专款用于发展小型水利和已成工程的整治维修，实行分级建帐，专户专储，开支报批的办法。原则上是：组有资金村批准，村有资金乡政府批准，乡有资金县水行政主管部门批准，并接受审计和财政监督。但是，部分乡镇领导认识不足，资金监管力度不够，导致回收的改制资金不能专款专用，未投入农田水利建设，造成集体资产流失，影响了水利工程的良性发展。

因此，对集体所有的水利设施改制要持慎重态度，防止以很低的价钱卖给个人，造成农民投劳集资形成的集体资产流失，在投标者出价达不到标底时，应直接流标，不能为了完成任务，使集体资产流失。有关部门特别要抓好资产评估，加大监管力度，加强改制回收资金的使用和管理，杜绝挪用，建立违反使用改制资金规定的责任追究制度，以确保改制资金的合理使用，要结合乡镇政务公开，村务公开，公开改制资金的使用，让群众放心，让群众受益。

四、工程完好率与改制的关系问题

目前已改制的小型农田水利工程大多是条件较好的，没有进行改制的工程则因渗漏、垮塌严重或需要大修才能正常蓄水，无人愿意承包经营。例如：成都双流永兴镇大树7社的观堰，原塘面积5亩，蓄水仅0.5万方，塘淤泥严重，塘坎垮塌，难以满足农户种植草莓、枇杷以及其它农作物的用水需要，水产养殖也难以实施。2005年观堰被列入了整治计划，整治后蓄水量达到1.2万立方米，大大改善了农作物的用水条件，水产养殖承包费每年净收2500元，全社老百姓真正体会到了塘堰整治工程给他们带来的实惠。

随着农业税、“两工”、统筹提留的取消和减轻农民负担一系列文件的出台，在各级政府未建立起有效的小型水利工程补偿机制的情况下，群众对小型水利工程的投工投劳数量大幅度衰减，工程建设资金筹措更加困难，导致小型水利工程投入总量下降，给现有的小型水利工程的维修、养护带来了新的困难，使工程完好率和效益下降。据调查，在攀枝花市现运行的596座山坪塘中，有589座处于病害状态，个别已存在严重危险隐患，严重制约了体制改革进程。

面对农村小型水利工程国家投入不足，我省农村经济基础薄弱，地方投资无力；农业经济效益较低，农民无钱投入的客观条件。除应加大小型农田水利工程的改革进程外，国家和各级政府应加大对小型农田水利工程的“民办公助”投入的扶持力度。通过除险加固、清淤、防渗、恢复蓄水，才能确保工程安全，发挥工程效益。

五、管理体制改革与运行机制改革的区别

承包、拍卖、租赁、股份合作经营这几种形式都存在着一个关键性问题，就是灌溉工程运行管理仅是运营者的商业行为。经营者由于受个人利益的驱动，大多存在短期行为，使灌溉工程效益不能得到充分发挥和保证可持续发展。忽视了广大用水户在灌溉管理中的知情权、参与权和决策权，没有从根本上解决主体不明、责任不实、效益不高的问题。有些人把组建农民用水协会放在承包、租赁经营、拍卖等经营机制改革中，作为其中的一种方式。这种认识是不全面的，我们有必要澄清概念，区分管理体制改革与运行机制改革的联系与区别。组建农民用水协会属于管理体制上的变革，它解决的是“业主”缺位所带来的权责不清等一系列问题。而承包、租赁经营、拍卖等是在原有模糊的农村集体经济组织作为建设管理主体不变的前提下，在经营管理方式上引入利益激励等机制，目的是解决经营管理责任不落实，缺乏经营活力等问题，属经营管理方式层面的改革。经营机制方面的改革是不完整的改革，必须配套解决管理体制不顺这一更深层次的问题。农田水利资产由于其所具有的公益性和不可分割性，仍应由农民用水户的集合体拥有所有权。使其在所有权者的指导下，进行适当经营。因此，大力推行用水户参与灌溉管理势在必行。应对承包、租赁等现有改制形式进行调研和清理，待合同期满后，积极稳妥地将其转型为农民用水协会或重新组建，大力推行参与式管理。

六、改制行为与改制政策的执行问题

改制关系到利益格局的重新分配，政策性强，且涉及众多法律法规。虽然早在1998年已出台《四川省山坪塘经营管理体制改革办法（试行）》，然而我省水利工程长期以来，重行政手段轻法律手段和经济手段的弊病没有得到根本改善。小型水利工程改制涉及的是最基层的群众，法律意识淡薄造成在改制过程中不规范、出问题后相互推诿的情况屡屡发生，而没有采取法律手段维护自己的权益。

为确保改革的顺利推进，应完善新形势下小型农田水利工程管理体制改革的政策法规，建立有利于工程正常运行、良性循环的长效机制。严格坚持改革程序，用程序规范改革行为。正确处理近期目标与长远发展的关系，要防止业主为保证自己利益，掠夺性经营的现象出现。对于已经改制，但是问题较多，成效不明显，甚至倒退的水利工程，可依法终结业主的改制合同，收回其使用权（经营权、所有权）重新改制。对过去为卖而卖，改革流于形式的工程，通过与业主协商，并召开村民代表大会，收回其所有权和经营权，重新确定改革方案。同时，还要加强后期监管工作，防止粗放型和掠夺性等不符合可持续发展水利要求的经营行为发生。

1998年由四川省水利电力厅制定的《四川省山平塘经营管理体制改革办法》（试行）已实施了十年，国家的农业及农村政策已发生较大变化，建议各地应根据水利部出台的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》尽快出台小型农田水利工程管理改制的具体管理办法细则及扶持政策，进一步规范和指导改制行为，确保小型农田水利工程良性健康发展。