宁夏农村供水工程管理体制调查研究（杨培君,解勇）

－－创新管理体制 确保农村饮水安全工程长期发挥效益

摘要：宁夏是我国西北干旱缺水地区，解决农村人口的饮水安全任务十分繁重，管理好农村供水工程是水利部门和地方政府的重要职责和任务。通过对已建工程管理情况的调研认为，提高地方政府的认识、提高工程规划与设计质量、明晰工程产权、创新管理模式、按照全成本确定水价、增加财政补贴、与特色养殖特色种植相结合是确保饮水安全工程可持续运行、长期发挥效益的主要措施。

1. 基本情况

宁夏是我国五个少数民族自治区之一，地处祖国西北内陆、黄河流域上游，国土面积6.64万km2。2004年底总人口588万人，其中农村人口占总人口的77%。自然特征是干旱少雨、蒸发强烈、风大沙多。当地水资源量少质差,时空分布不均。多年平均降水量289mm，蒸发量1250mm。全区水资源总量11.63亿m3，其中地表水资源量9.49亿m3，可利用的地下水资源量1.5亿m3。人均占有当地水资源量不足200 m3。经济社会发展主要依赖于过境黄河水。计入国家分配使用的40亿m3黄河水，人均占有量仅700 m3，仍不足全国平均值的1/3。资源型、工程型、水质型、管理型缺水问题突出。随着工业化、城镇化的快速发展，工业挤占农业用水，城市挤占农村用水，城市污染农村，农田灌溉用水和农村人畜饮水问题形势严峻。

2000年以来，宁夏实施了农村饮水解困一二期工程、氟砷病改水项目和饮水安全项目，已建成集中供水工程450处，小型泉水改造工程984处，打水窖9.6万眼，解决了110万农村人口的饮水困难和22.5万人的饮水安全。农村供水工程对于提高农民生活质量和健康水平，在建设社会主义新农村、维护社会稳定和民族团结、构建和谐社会中具有十分重要的意义，被广大群众誉为“德政工程”、“民心工程”。根据《宁夏农村饮水安全“十一五”规划》，宁夏目前仍有220万农村人口饮水不安全，建设任务艰巨。“十一五”期间要解决150万人饮水安全问题，建设260多处集中供水工程，改造小型泉水278处。农村饮水工程的特点是点多、面广、线长，公益性兼有扶贫性，供水对象是农民这个弱势群体，管理难度非常大。总结和积累建设管理经验，完善相关政策措施，创新管理体制和运行机制，确保国家投资效益的充分发挥，确保工程可持续利用，让广大农民群众长期受益，是一项重大的课题，也是十分重要而紧迫的任务。

2. 农村供水工程管理模式

根据对宁夏已建农村饮水工程运行管理情况调查，目前有城乡供水一体化管理模式、水利部门直管模式、水利部门专管和农民参与管理相结合模式、“能人”承包管理模式、用水协会或清真寺管理模式、村集体管理模式、托管模式、自建自管模式等多种类型。

2.1 城乡供水一体化管理模式

以城镇供水水厂向农村延伸管网的供水工程由城市自来水公司管理，公司实行市场化运营，企业化管理，负责农村供水工程管网维修、水费收缴、水质监测等工作。这种管理模式能及时解决工程运行过程出现的问题，并有维修资金的垫付能力。公司实行目标责任制管理，机制灵活，员工的工资、福利待遇与水费挂钩，管理人员的责任心和工作积极性高，水费收缴率和服务质量也比较高，群众满意率也高。主要有四种形式：(1)农村供水与城市供水“同源、同网、同质、同价”。如灵武市临河、石坝、二道沟饮水工程，由城市自来水公司统一管理。红寺堡开发区自来水公司统一管理乡供水工程，城乡居民统一用水价格。这种管理模式的优点是管理规范，水量、水质、水压和维修都有保障，专业化程度高。缺点是水价中包括了城市用水污水处理费，增加了农民负担。(2)农村供水与城市供水“同源、同网、同质、不同价”。如惠农区把已建农村饮水工程全部交由城市自来水公司管理，县政府有关部门根据供水成本及农民承受能力，合理核定农村饮水工程水价，比城市居民生活用水水价低0.45元（相当于污水处理费），公平且合理。(3)城市自来水厂向水利部门趸售自来水，水利部门再向农户售水，并负责农村供水部分的工程维护。如永宁县纳家户、惠丰农村饮水工程，水价略高于城市生活用水水价。这种管理模式使低收入的农民高消费，不符合农村饮水工程公益性和扶贫性的固有特性，应将此类工程交县自来水公司，实行“同源、同网、同质、不同价”的管理模式。(4)自来水公司管理城市供水管网延伸的农村供水工程。盐池县城西滩供水工程交自来水公司管理后，解决了过去工程管护责任主体缺位、维修资金难落实、收缴水费不规范的问题，使工程运行管理走向健康发展的轨道。

城乡供水一体化和提高农村自来水普及率，是实行水资源统一管理、推进城乡水务一体化的重要突破口，是解决农村居民安全饮水问题、统筹城乡发展、缩小城乡差别的最佳选择和根本出路。

2.2 水利部门专管和农民参与管理相结合模式

跨乡（镇）、村的集中供水工程，普遍实行专管与群管相结合的参与式管理模式。即水利部门设立供水管理站或管理所，负责骨干工程管理维修任务；农民用水协会为群管机构，协会以支管为单位，兼顾行政区划，由用水户通过选举组建，为非盈利性民间组织，负责支管以下管道维修和水费收缴等工作。隆德县大水沟人畜饮水工程由大水沟管理所管理，现有专管人员3名，负责水源、17座调蓄水池、58km主管道123km支管道及其附属设施的维修养护任务，成立农民用水小组13个，负责7个乡（镇）26个行政村77个自然村支管以下管道维修养护和4000多户的水费收缴与上交任务，实行“基本”水价政策，按方计量收费，对月用水量不足2m3的用水户按2m3收取基本水费，超过2m3的按水表计量收费，确保了工程的良性运行。此类管理模式专业化水平高，管理相对规范，监督机制健全，充分调动了用水户参与工程管理的积极性，保证了工程效益的正常发挥，是今后农村供水工程管理的主要模式和发展方向。中部干旱带的同心窑山、固原东部等七项重点供水工程也采用这种管理模式。

2.3 水利部门直管模式

对跨乡镇的较大的供水工程由水利部门设专管机构管理，负责水源、蓄水池、干支管道的维修养护和水费收缴任务，如同心县东部饮水工程和王团饮水工程、原州区蔡川饮水工程。这些工程主要分布在山区，每个村设立集中供水点而没有入户，没有支管道以下的维护和上门收取水费任务，管理任务相对简单，管理人员少。但是，弊端较多。工程的建设只是缩短了拉水距离，群众用水仍不方便、不卫生，易引起二次污染。同时，水费收缴率低，既不利于计划用水和节约用水，又不利于工程良性运行。

中卫市东园人畜饮水工程由水务局下属的农村供水总站管理，总站派出机构为管理主体，即由东园水管所负责工程维修、养护及水费的收缴。水管所按照“独立经营、单独核算、限量开支、超支自负、逐步积累、滚动发展”的方式经营管理。水务局在农村供水管理体制和运行机制方面不断深化改革，创新供水服务模式，积极探索供水服务的新思路，从管理上挖潜力，从责权利上抓结合，实行“一降低、二透明、三保障、四公开、五统一”制度。水管所建立新的用人机制、资金管理制度和工资管理办法。由局长招聘站长，站长招聘站员，人员工资实行全员风险和考核兑现制度，完成目标任务的享受全额工资，超额完成任务的实行激励机制，调动了职工的工作积极性，提升了服务水平，摆脱了农村供水工程长期以来电费靠贷款、工资靠补贴、工程修理费用无积累的困境，解决了就业问题。使农村自来水管理向制度化、规范化、经营化方向迈进。

2.4 “能人”承包管理模式

县水利部门在资产评估的基础上，确定农村饮水工程承包、拍卖底价，以竞标的形式向社会公开出让经营管理权或产权的模式。中标者和水利部门签订合同、缴纳抵押金或拍卖费，承包人在规定承租期内独立经营，按期交纳租金，保证工程资产的保值和工程设备的大修更新；拍卖中标者按合同在规定水价范围内自主经营。

彭阳县红河川人畜饮水工程通过竞价承包，由水利局职工兰杰以2万元年承包费中标，聘用3名管理员，负责水源机井、28km主管道的维修养护和1471户农户的水费收缴，依据承包合同，在足额上缴承包费的同时，确保工程固定资产保值和6000多人的安全供水。灵武市水务局公开招标“能人”管理总投资580万元，供水能力为800m3/d的崇兴东部农村饮水工程，承包年限为20年，承包费按年利润的50%提取，专户储存、专账管理，全部用于工程维修改造。兴庆区掌镇乡供水工程1998年以前由乡政府管理，水费收缴困难，维护不及时，供水效益差，群众反映强烈。1998年将该工程以38万元拍卖给“能人”管理，产权、经营权归个人，城镇居民水费收缴率高，可以弥补农户低水费、收缴率低的问题。工程运行总体上良好，群众满意。

2.5 农民用水者协会、清真寺管理模式

即把部分联村或单村集中供水工程由农民用水协会或清真寺管理。其优点是产权明晰，管理机构明确，管理责任落实。用水协会是深化村民自治，提高村民自治能力的产物。其产生不仅是一种组织机构上的变化，也是一个思想观念转变的过程，将过去主要依赖政府改变为由用水户及其代表自主管理，从而增强农民用水户的参与意识。用水户协会管理模式是联村和单村集中供水工程管理的主要模式。

西吉县黄家川人畜饮水工程由受益村党支部书记为会长、村民小组组长为理事的“黄家川供水工程管理协会”管理，把工程效益和受水区1271户群众利益挂钩，充分调动了群众参与工程管护的积极性。工程由协会管理后，入户率由竣工时的36%增加至86%。杨河范湾供水工程由清真寺管理，核定水价时仅计入电费，工程大修费由清真寺动员群众筹集，日常维修养护由穆斯林群众义务投工投劳解决。

2.6 村集体管理模式

即农村供水工程由村集体行使管理权，由村领导班子或村民代表决定具体管理方式。这种模式在农村供水工程经济效益较差的村庄采用。主要有三种形式：(1)指派专人管理(单人或小组），由村集体付给报酬。(2)承包。指定承包人或通过竞争产生承包人，由承包人（组）管理。承包人收取水费，上交承包费，从供水经营中获益。(3)租赁。指定承租人或通过竞争产生承租人，由承租人（组）管理。承租人收取水费，上交租金，并通过供水经营获利。

2.7 托管模式

对一些小型泉水改造工程经水利部门与受益户协商一致的基础上，推荐或指定专人，通过签订合同，按照核定水价，采取委托管理的形式管理供水工程。隆德县黄家淌泉水改造工程由县水利局委托村民严玉萍管理，工程岁修、日常维护和机电设备的维修更换通过“一事一议”由农民集资费用，大修费由县水利局承担。

2.8 自建自管模式

对一家一户的水窖、土园井、蒸馏淡化棚、屋檐集水等分散式微型供水工程，实行农户“自建、自有、自管、自用”的体制。因工程产权和管理责任制明确，管理得比较好，效益也比较好。但受水资源、气候变化影响影响大。

3. 工程运行管理存在的问题

3.1 水价形成机制不完善

调查发现，农村供水工程因管理模式不同，水价差别很大。绝大多数工程没有实行两部制水价政策，大部分工程水价中不包括折旧费，相当一部分工程没有实行计量收费和按方收费，而是按人收费。有的地方全部供水工程自流一个价，扬水（机井）一个价。

3.２ 供水保证率和用水方便程度不达标

农村饮水解困一期、二期建设的部分工程及外援项目，建集中供水点供水，自来水没有入户，供水保证率和用水方便程度不高。如海原县段塬人畜饮水工程由于调蓄水池小，采取以村为单位一年两次轮流供水的方式，把自来水从供水点引到水窖储存，以解决老百姓的吃水问题。同心县东部引水工程、王团供水工程等是以村为单元修建了集中供水点，农民还要去担水、拉水，既不方便也不卫生，也不利于管理。

4. 农村供水工程运行管理研究

4.1 提高地方政府对农村供水工程的认识

解决饮水安全，保障群众生命健康，已成为社会主义新农村建设、农民致富奔小康的首项基础工程，是各级政府和水利部门的首要任务和目标。做好农村供水工作的关键是提高领导的认识水平和重视程度。近几年农村饮水解困和饮水安全项目建设的经验说明，只要领导认识到位和重视，就能责任落实，工程建设进展快、效果好。如惠农区、永宁县、平罗县等县政府每年把供水工程作为民所办十件实事之一公开承诺。灵武市崇兴东部人饮工程开工建设时，个别群众以打井取水影响周围果树生长要求收取“水资源费”为由，阻扰工程施工，市四套班子领导连夜召开会议，逮捕6名不法分子，确保了工程顺利实施。

4.2 提高工程规划与设计质量

农村供水工程规划要有长远性和可操作性，应以方便管理、降低成本为前提，根据水资源条件“宜引则引、宜提则提、宜蓄则蓄”，科学规划，合理布局，要有一定的供水规模，防洪设施、建筑物要完善。应用苦咸水反渗透净化技术、水源泵站和高位蓄水池全自动远程遥控管理技术、全自动恒压变频供水设备、安装防滴漏水表，集中联户水表井等新工艺、新技术，对水质、水量、水压进行监测控制，提高自动化管理水平，降低工程运行成本，节约水资源。同时，应大力提倡在水源地、蓄水池、阀井、管线上修建标志性建筑物。同时，要推行用水户参与的工作机制，广泛听取用水户的意见。

4.3 明晰工程产权

农村供水工程可有实行所有权与经营权分离，按照国务院2002年制定出台的《水利工程管理体制改革实施意见》文件精神，水利部门虽将农村供水工程的产权转让、出售给管理主体，承担工程监督、检查、指导等社会职能，但在工程运行无法维系时，水利部门又不得不二次投资。研究认为除水窖、水井、集雨场等微型分散工程产权归农民自有外，其它集中供水工程的产权应归水利部门所有。

4.4 创新管理模式

农村供水工程，不管是由谁来管理，采取什么体制和运行机制，产权归谁所有并不重要，最根本、最核心的问题是实现“两个确保”：即确保工程能长期发挥效益，确保农民用水负担轻，能长期受益。参与式管理有利于调动用水群众的积极性，有利于减少或降低管理成本，也是监督工程管理的有效形式，更是实现民主管理、村民自治的基础和载体。目前的主要问题是，要积极探索参与式管理的实现形式。可以以企业+协会+农户、水管单位+协会+农户、个人+农户等多种形式。大力推行“产权明晰、市场运作、竞争承包、股份经营、协会监督、确保供水”的管理模式，要通过股份制改革、承包、租赁、拍卖、转让等形式，放活经营权，调动工程投资者和经营管理者的积极性。

4.5 合理确定工程水价

合理制定水价和足额收取水费是确保农村供水工程发挥效益、促进良性运行的经济手段。要按照“补偿成本，合理负担，优质优价”的原则，计取折旧费，按照完全成本核定水价；实行两部制水价，基本水价和计量水价相结合；要提留农村供水工程统筹金，即按水费收入计提工程大修基金，由水利局设专账统筹管理，用于辖区农村供水工程的维修；要按照水权理论，推行定量供水、超额加价、阶梯水价、季节水价制度。如果低于成本定价，从短期看减轻了农民的负担，但从长远考虑不能补偿工程成本，不利于工程良性运行，最终受损失的还是农民。

4.6 财政补贴问题

对大型扬水工程，如同心窑山、海原兴仁引水工程要从已建扬水干渠取水，总扬程大于500m，建设成本高，运行费用高。按完全成本收费农民负担重，不按成本收费工程难以良性运行。这就需要设立农村饮水工程基金，用于补贴贫困地区农村供水工程折旧和高扬程农村饮水工程运行费用。

4.7 与特色养殖、特色种植相结合

随着大批农村供水工程的建成，农民喝上了甘甜的自来水，但他们已不满足农村供水工程带动的庭院经济，结合新农村建设想发展特色种植业和特色养殖业。虽然不符合农村饮水安全项目建设的初衷，只要把农民引上致富奔小康的大道，在水源、水量允许地区鼓励发展特色产业，发挥饮水工程的综合效益。关键问题是如何在管理体制、用水环节和水价政策上设计。

农村供水事关农村居民的生存和健康、农村经济社会的稳定和发展。建立适合当地经济发展要求的管理体制和运行机制，尤其管理好饮水困难和饮水不安全的地方的供水工程，确保农村供水工程可持续运行，责任重大而意义深远。