电子政务建设中的阶段性风险及规避

电子政务是一个新生事物，特别是和政府转变职能、流程重组这样的政府改革任务结合起来，难度大，风险更大。在建设和发展的过程中，很多事情需要创新，需要积极地探索，稍有不慎，就会出现失误。我们要冷静地分析发展中的问题，正确处理好推进电子政务的重要性、必要性和发展中存在的问题。

1 我国电子政务存在的风险

1.1 认识的风险和规划的风险 由于国内电子政务建设实践时间不长，缺少深入研究和经验指导，难以真正把握电子政务的本质和发展规律，一些人简单地认为只有加大信息化投资就可以实现跨越式发展，只有建设业务系统就是信息化，只要实现了网络化、数字化就可以开展电子政务，导致出现忽视行政改革、脱离现实条件、忽视风险、盲目建设等问题。另一些人认为电子政务是把现在政府职能计算机化，用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式，这就等于固化和强化了现有政府结构，不利于政府的改造；还有些人则是简单地把电子政务等同于政府上网，以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，没有把政府信息化与政府职能转变有机地结合起来，只注重信息手段而忽视政府业务流程的改进。这些正是当前电子政务发展中的通病，也是认识的风险。

随着信息革命的发展和信息时代的来临，政府组织形态正在由传统金字塔模式的垂直结构，向错综复杂的、水平的网状结构转变。政府由多层次、多部门，以“管”为目的向一个“智能的”、以“客户”为中心的方向转变，这是新经济时代企业和市民的主要要求。如果一个政府说它的电子政务已经实现了，而机构和运行方式却原封不动，那么这个政府的信息化肯定是不成功的。因此，要建设电子政务，首先要进行电子政务的规划，它是整个系统建设的基础，一个完善的、可操作的电子政务规划是项目成功的基本保障，只有充分了解本地区的现状和发展，了解本地区的政务流程和国家体制改革的要求，才能编制出适合本地区电子政务建设和发展的规划。

电子政务在规划阶段，存在很多风险，主要包括：规划的制定组织和人员、规划的范围和内容、政策因素、法律法规、项目资金、实施计划步骤等。

我们有些地方在制定电子政务规划的时候，往往采用头脑风暴法，制定的人员比较少而且单一。有的规划是参照别人的，有的地方是行政人员起草的，有的地方是聘请大学老师和专家编写，这样就会造成方案的片面性。这些编制而成的规划，有的偏重技术，与实际的业务需求相脱离；有的偏重宏观，可操作性差；而参照别人的，为了编写规划而写的规划，根本就没有操作性，不可能实施。由于没有专业的信息化建设人员的参与，就无法编制出适合本地区建设和发展的电子政务规划，编写出来的规划操作性差，在实施过程中存在着极大的风险。

1.2 实施阶段的各种风险

项目实施过程是各种矛盾和问题不断产生和解决的过程。但由于规划设计的不足、相关主体利益的冲突、高素质的信息主管的缺少、财务控制的困难、工程质量监理、信息不对称等任何一种的原因，都可能造成项目实施的失败。项目实施阶段包括设计、招标、系统开发集成（包括需求调研、设计、开发集成）、培训、应用推广、验收移交，特别是电子政务项目，必须与行政业务的规范和优化相结合，需要行政改革相配套，因此在实施过程，需要大量的协调工作，需要建立有效的实施管理体系和协调机制，需要配备高素质的信息化主管，否则，将难以有效化解实施过程的风险。实施阶段的风险包括：

技术的风险：技术风险主要表现在技术标准、技术路线、设备选型、工程质量、系统性能等风险。技术风险不但关系项目的成败，也关系项目建设成本以及以后的应用和维护的性能。因此，要在项目可研阶段，充分注意技术风险，实施队伍的技术能力。

管理的风险：由于政府部门缺乏懂得信息化项目管理的人员，而且缺乏项目管理的风险意识，因此在实施过程中管理风险就尤为突出。需要管理的内容有规划管理、过程管理、技术管理、安全管理、运行维护管理、质量管理、资金管理、成本管理等方面，同时还要加强人员管理、信息资源管理以及各种协调事项和各类风险控制，其中成本管理方面还包括建设成本、运行成本、安全成本以及管理成本。管理的风险不但体现在单个项目的管理，也体现在根据规划对相关项目群的管理风险。随着信息系统的建设和应用规模的不断扩大，管理的难度和风险还将不断加大。管理风险是项目实施过程中最主要的风险，管理是项目成败与否的关键。在实施阶段，缺乏应有的项目管理制度，技术的成熟度，盲目扩大建设内容，任意更改建设内容，计划缺少监督，事务性工作的烦杂，协调沟通机制的缺少，最终导致项目的失败。

资金的风险：资金风险表现在全过程，包含两个方面，一是资金的监督和控制，有些部门在制定规划时，由于部门利益的驱动以及信息化项目的建设特点，电子政务的规模不断趋于膨胀，虚设资金的泡沫越来越大，给电子政务的规划和资金安排造成相当的难度；建设和运行阶段，有的项目由于资金被挪用或缺少后续资金等原因，造成进一步建设和运行出现困难。在资金使用方面，由于缺乏对部门资金有效监督，使得浪费严重，建设成本不断攀升，并出现了建设规模不断攀比的现象。资金风险如果不能合理计划和有效控制，将影响电子政务建设，影响全社会对电子政务的支持，造成新的一种腐败。二是资金的合理安排，有些地方建设资金比较宽余，而运营资金就很少，有的地方甚至就没有财政列支，而电子政务只有运营才能创造价值，没有了运营资金支持，就没有了内容来源，提供不了良好的服务，电子政务也就失去了生命力。

安全的风险：当前信息系安全运行环境发生趋于恶化，遭到恶意破坏的几率越来越大。在市县一级，由于缺少资金和人才，信息安全技术和设备很难达到安全要求；在管理方面，安全管理制度还有待建立和完善，又缺少应急处理预案，因此安全的风险是越来越大。系统的任何安全事故，都将造成严重损失和恶劣影响。

责任的风险：在电子政务建设中，由于资金规模膨胀对部门有利，且缺少项目评价办法，造成项目成败评价越来越模糊，责任无从分清，更是无法追究。项目验收通过，受到表扬，如果没做好，不了了之，没有得到严肃的追究与处理。结果是电子政务项目规模越来越大，而效益却越来越模糊。这种“大投入、软约束、轻责任”，权利和责任不对称的情况，将必将进一步加剧电子政务建设的风险。

当然由于人事调动、合同关系、机构改革等原因，还存在着其他各种风险。总之，电子政务的实施过程是充满矛盾的风险之旅、变革之旅，我们要客观全面地估计面临的风险。

效益的风险：电子政务项目的效益主要体现在内部办公效率、对外服务能力、经济监管水平等方面。但由于电子政务的效益主要是社会效益，而且缺少有效的测评指标及测评办法，难以量化考评，因此在项目建设质量、应用效益、资金使用与控制等方面产生了潜在的风险。目前，可能一方面造成项目建设应用水平低下，效益无法测评，另一方面建设资金出现浪费，建设和运行成本无法控制，增加了财政负担。

1.3 移交阶段的风险

项目移交是项目建设一个重要阶段，如何顺利完成移交是一项复杂的工作，移交也存在风险。移交工作包括资料的清点工作验收，配置管理，培训工作的落实，管理人员的考核机制，文档材料的准备，验收工作的完善，检测评判的标准，维护的交接。

1.4 运营阶段的风险

电子政务移交完成进入正常的系统运营阶段，在这个阶段，系统还存在一定的风险。

运营风险是指建设信息化项是为了应用，而应用是在系统可靠运行中实行的，因此要保障信息化项目的稳定长期可靠的运行。但目前大多数项目恰恰在项目建成后的运行性能、运行经费、运行人员、信息采集更新、可靠性、故障修复等方面考虑和安排不足，为运行工作埋下了风险。另一方面，随着由于部分业务广泛且深度地依赖信息系统，任何系统的故障或不可靠运行，都将造成严重损失和恶劣影响。信息系统的运行风险成为不可忽视的且将长期存在的风险。

网站的推广工作，系统的推广工作，信息内容的更新，绩效考核制度，信息保送流程，信息安全，反馈的服务机制。每个环节都会影响项目是否成功，细节决定成败。系统的运营风险来自系统的可靠性，维护人员的稳定性，外包的可靠性安全性。

2 如何规避电子政务各个阶段的风险

电子政务在建设过程中，存在各种风险，如何规避这些风险，是本文的重点。根据实际工作的一些经验，以及其它研究人员的成果，笔者认为要正确规避电子政务的风险，应该在项目启动、规划设计、实施、验收移交及运营阶段做到以下几个方面的工作：

2.1 启动阶段：做好项目规划，建立CIO制度

规划是项目的建设纲领和依据，在项目启动阶段重视项目规划可以避免风险，提高项目的成功率。在制定项目规划中，应该做好以下几个方面的工作：(1)准确了解国内外政府信息化建设的现状与趋势和本区域或部门电子政务建设的现状和问题，准确掌握实施电子政务的所需的资源配备情况。(2)提出适合本区域或部门电子政务建设的目标。(3)明确电子政务建设关键问题与思路。具体的方向为统一规划、分步实施；资源整合、拉动产业；统一标准，保障安全；以业务流为主线，同时与政府的职能转变相结合；创新的协同工作模式；使处理流程更加清晰；使信息资源流动更加畅顺；对各分散的信息系统进行整合，实现“信息集成”，充分保护投资；在架构基础良好的平台上可以进行扩充，任意增加各种功能模块。(4)电子政务分阶段的目标和实施计划，包括建设先后进度、每阶段的投资、达到的目标、各阶段的关联等。(5)系统的体系结构，网络框架。(6)系统的设计原则。(7)安全管理、安全保障体系的内容和实施方法、容灾备份系统的建设策略。(8)基础服务平台，包括安全平台、企业数据交换平台、政府数据交换平台。(9)电子政务的基础应用。要根据不同的特点和应用水平提出不同的应用方案，如政府信息门户系统、办公自动化系统、一站式审批系统、数据中心、政府公文交换系统等。(10)综合应用。包括网上虚拟政府、政府客户关系管理系统、电话与网站相结合的呼叫中心系统、知识管理、社区信息化工程、电子采购系统、多媒体网络会议系统、人才资源管理系统等。(11)系统的管理、维护规范。(12)提供系列培训，包括基础技术培训、系统管理培训、电子政务专题培训。(13)系统的推广建议。

现阶段，一些地方政府领导缺乏必要的信息化建设知识，在制定本地区的电子政务建设规划时听从一些所谓的专家意见，甚至是一些公司的建议，制定了缺乏可操作性的项目规划，导致建设失败。因此，笔者认为，要保障电子政务成功，避免建设中的风险，必须在项目实施之前建立CIO，同时在政府领导中有专人负责和管理。目前大多数政府都建立了信息办、信息中心作为政府的CIO，这样有助于政府制定切实可行的电子政务建设规划。

政府CIO的主要职责则是实现信息技术战略与电子政务管理过程的整合。政府CIO应该是熟悉业务的业务专家，又是精通IT技术的技术专家，还应是懂得管理的管理专家。他们处在决策层，直接向“一把手”负责。他们在电子政务建设中的作用主要包括：创造性地寻求电子政务应用机会，构建组织的竞争优势；制定电子政务规划和实施计划；了解业务需求，提出业务流程再造方案；提出电子政务建设投资建议，参与投资决策，负责电子政务系统采购；负责信息技术体系结构和电子政务系统的建设；负责信息与知识的管理；负责信息技术人才招聘和全员信息技术培训；建立多层次的电子政务管理团队和电子政务技术支撑体系。

2.2 设计招标阶段

选择合适的建设方案，寻找合适的承建单位，引进监理单位。

该阶段主要关注建设方案的选择和承建单位的选择，从技术方面、建设能力和实施的成本和可能性来选择合适的方案和单位，这样才能避免电子政务的建设风险。

先进的技术建设方案，不一定是合适的建设方案，一个合适的建设方案要考虑众多因素，包括建设成本、应用的环境（应用人员素质、技术环境等）、与现有业务流程的改造等。一个合适的建设方案应具备以下的特征：适当的业务流程再造；操作简单，良好的人机对话界面；系统易维护，结构清晰，维护人员易于管理；性能适当超前，有一定的扩展能力；恰当投资额；安全可靠，由于系统的特殊性，要求有比较高的安全性和系统运行的可靠性。

招标是电子政务建设不可缺少的一个环节。目前，一些地方政府为了提高项目的成功率，片面地认为只要找到大的集成商就能把项目建设好，而且还一味追求投标的价格。在实际项目建设中，并不是一个名气大的集成商就能完成好项目，有时候会起反作用。

合适的集成商应该具备以下要素：丰富的工程经验；认真积极的工作态度；熟悉了解项目的建设要求，有同类项目建设经验；专业的技术背景；有能力的项目经理；有较高的项目开发管理水平；公司应具备现场支持能力；与项目建设的地理位置不宜超过4h路程；合理的投标价格；合理的服务内容。同时还要进行实地考察，包括公司、项目经理、原先完成或者正在建设的项目，综合各种情况，以及投标文件的技术文档，选定合适的承建商。

同时，电子政务作为信息化建设一个主要内容，同样需要工程监理。信息系统监理单位与土建工程的监理单位赋有同样的职责，对信息化工程进行监督和管理，主要的内容包括“质量控制、进度控制、投资控制、合同管理、信息安全管理、沟通协调”。监理单位的引进，能够加强项目实施的管理工作，建立良好的沟通协调机制，同时，由于建立单位的专业知识，也能对项目起到保驾护航的作用。

2.3 项目实施阶段

确定合适的项目范围，引进有效的项目管理制度，建立有效的评估体系。

项目实施阶段是电子政务建设过程中风险最大的阶段，也是项目建设的关键。

首先，确定合适的项目范围是项目成功的重要因素之一。现在的电子政务项目都是大而全为主。如某县政府在本县电子政务工程招标文件中要求“实现全县各部门及乡镇网络互联互通，内部实现办公自动化系统，建立全县的门户网站，同时为全县其它部门建立独立的网站”。结果，项目从04年建设以来，本应在05年完成的，到现在还没有完成。因此说，确定合适的项目范围，有助于提高项目建设的成功率，降低项目建设的风险。真正有过成功经验的人才会体会到：取得一项电子政务的效益是很不容易的，需要在很多配套环节上做到位。面面俱到的整体性方案是没有什么意义的。有效的做法是：选好一个最能取得应用效果的项目，做深、做透、做好配套的各个环节。一个项目成功了，再来扩展。将电子政务目标定位低一点，项目范围选择小一点，不会有什么太大的损失。待我们有了能力后再扩展也不迟，如果定位太高，那就会非常危险，风险极大。

其次是项目管理制度的运用。信息化工程与其它工程不同，它的生产产品是无法固有，随着时间的不同要求不同，随着使用者的不同，形式也不同，需要在实施过程中再设计。电子政务也不像商品软件，它具有个性化，是为特殊的客户量身定做的，这点与ERP有相似之处，就是在流程再造这个环节面临相当的困难。因此，在电子政务建设过程中要引入项目管理制度，建立“三位一体”的项目管理制度，即建设方（用户方）、承建方、监理方和项目管理体系，用制度来规范项目干系人的职责，建立良好的项目沟通和协调机制，建立系统建设中的内容变更机制，特别是要建立风险管理的概念和工作流程。有效的管理制度包括：良好的沟通机制，包括沟通的对象，方式及方法；合理的变更管理制度；适当的审查制度，包括审查的时间、内容、人员、方式和方法；标准的制定，包括设计、实施、检验的标准；可操作性，有灵活性。

最后，要建立有效的评估体系。这是一个重要问题，因为评测标准、评测办法将直接引导电子政务建设的方向。

那么，以什么原则来制定评测的标准和设计评测的方案呢？答案只有一个：依据用户的价值观。为此，我们需要一再地研究用户的需求，要把用户的目标、要求搞准，这不仅是在研究测评的方案，也是在重新审视电子政务系统的目标。在这一问题上，不能想当然，要真正听取用户的意见。在国内，由于信息网络的普及程度还不够高，因此电子政务方案不能仅考虑网络用户，还需要考虑非网络用户，考虑有无其他的方法来配合，比如电话、信函方式。电子政务的目标是改善为用户的服务。服务是目标，技术是手段，我们不应因偏爱技术而过于偏爱某部分用户，而应当尽量地减少“数字鸿沟”的扩大。在实际效益调查中，我们也应把各种用户的利用率考虑进来，使结果更有全面性。

当然，为了提高电子政务的效益，在设定电子政务目标之时，我们就应当同时制定量化的评测标准。提高目标的可测量性是提高电子政务效益的一个关键点。特别需要强调的是，虽然电子政务的社会效益不是那么直观，但是我们还是可以提出一些直接或间接的统计与调查办法。比方说用户满意率调查、运行数据统计等等，通过某些正面、侧面的方法测出效果来。评测指标的办法同时应成为项目方案的组成部分。

如果一个电子政务项目真是无法客观地评测，或者说没有什么测量的方法该如何办呢？这样的事情也是有的，比如说网络安全的方案，究竟要有多大规模的投资才好防止黑客的破坏？这时只好依据一些公用数据来评价。但是，在大多数情况下，我们应当中止那些不好评测效果的项目。一个没有评测办法的项目本身就是一件十分危险的事，从实际教训来看，这样的项目极少有成功的，还是早一些停掉为好。

2.4 项目移交阶段：建立移交制度

项目移交是项目建设的收尾工作，这个阶段同样存在由于移交工作的不规范，导致系统在运行时无法正常工作的风险。规避移交阶段的风险需要建立移交制度。

一般根据合同规定，电子政务工程中包括文档资料、源程序、执行程序、各种设备的移交之前，需确定建设方（用户）具备了接受的能力，经过了系统的培训，移交的物品经过了评测，符合合同的要求。在这个过程中，由于建设方（用户）缺乏专业技术，特别是对源程序检测的手段不够，而且现在的应用软件结构复杂，因此必须有相应的人员来接受移交物品，而这就是在这个阶段风险存在的因素。所以，我们必须建立一套比较完善的移交制度，保障移交物的准确性和可用性。在移交阶段，可以通过第三方评测来完成系统的移交。

2.5 项目运行阶段

在运行过程中同样存在风险，包括技术风险和人为风险。技术风险是保障系统正常运营的各种软件、硬件技术，包括系统的安全、速度、可靠、兼容等。人为风险种类就很多，如人员的基本素质、工作态度、管理、资金等。

避免运行阶段的风险，应做好以下几个方面的工作：保障系统运行的资金；建立一套行之有效的系统运行机制，奖罚分明，以经济为驱动，工作处罚为辅，以领导的决心来推动电子政务的运行；引入必要的系统外包服务；重视网络营销，电子政务也需要进行营销推广；要保持系统建设的连续性和一致性，要按照规划，统一步骤实施。

最后，值得一提的是，我国电子政务建设存在风险，风险主要来源是人。一些领导认识的盲从性，实施项目管理人员的非科学性，检验项目人为的随意性都是导致项目失败的主要原因。要避免这些风险，只有真正的认识风险，认清风险，培养一些复合型人才，广开言路，运用科学的手段制定行之有效决策机制，用规范来控制风险，合理地规避这些风险，才能保障电子政务的成功。