全国节水型社会建设试点情况调研报告

水利部发展研究中心调研组

为总结推广节水型社会建设试点经验，进一步推动全国节水型社会建设的开展，在水利部水资源司的指导下，发展研究中心组成调研组，分别对天津市、甘肃省张掖市、四川省绵阳市和辽宁省大连市等4个城市节水工作进展情况进行了调研。通过调研，我们深深体会到，节水型社会建设是一项系统工程，关系到社会各行业、各部门和每一位居民，只有不断转变思想观念，综合采取多种措施，加强技术支撑和制度建设，形成一套有效的运行机制，使节水成为全社会的自觉行为，才能实现建立节水型社会的目标。现将有关情况报告如下：

一、试点建设的进展情况

1、试点城市基本情况

天津市是全国节约用水办公室2001年确定的全国节水试点城市，张掖市、绵阳市是水利部确定的全国节水型社会建设试点城市，大连市正在积极申报作为节水型社会建设试点城市。四个城市分别处于我国经济带的东部地区和西部地区。天津市和大连市是我国经济发展较快的东部沿海城市，经济发展连续十年实现两位数增长，人均GDP分别达到20132.83元和22279.44元；张掖市和绵阳市位于我国经济发展相对滞后的西部地区，人均GDP分别为5442元和6345.86元，尚未达到2001年全国人均GDP9377.13元的水平。四个城市分别处于华北、东北、西南和西北地区，水资源条件差异比较大。天津市人均水资源量（当地水资源）只有160 m3，加上引滦调水和入境水量也仅为370 m3；大连市人均水资源量628 m3；按照水利部《黑河水量分配方案》确定的正义峡下泄水量，张掖市人均水资源量1250 m3；绵阳市人均水资源量为2259 m3。这四个城市用水结构也相差较大。天津市城市生活和工业用水占到总用水量的82%左右，农业用水仅占14%左右；大连市城市生活和工业用水占到总水量的45%左右，农业灌溉用水约占总水量的49%；绵阳市城市生活和工业用水占总水量的27%，农业用水占总水量的66.37%；张掖市作为我国西部重要的商品粮基地，农业用水占总用水量的95%。

这四个城市分别代表着东西部不同自然条件、不同发展阶段、不同节水重点的各类城市。在这四个城市开展的节水试点，将为不同类型的地区开展节水提供借鉴。

2、试点建设进展情况

2001年，全国节约用水办公室批复了天津市《关于实施天津节水试点的请示》（全节办［2001］3号），天津市成为节水试点城市，试点工作时间为2001－2004年。经过几年努力，天津市节水工作取得显著成效，推动了城乡经济结构的调整，促进了社会文明建设。

张掖市被确定为节水型社会建设试点城市后，在水利部水资源司指导下积极组织有关单位和人员编制节水型社会建设试点方案，并于2002年9月召开试点方案专家座谈会。2002年12月水利部和甘肃省人民政府正式批复了张掖市节水型社会建设试点方案（水资源［2002］580号），试点建设时期为2002－2004年。张掖市节水型社会建设对实现黑河流域综合治理目标、张掖市水资源可持续利用和全流域经济社会可持续发展有着至关重要的意义，也为张掖提供了实现跳跃式发展的历史机遇。2002以来，张掖市节水工作已经初见成效。

2002年3月水利部部长专题办公会议确定绵阳市作为节水型社会建设试点城市，在水资源司的指导下，绵阳市组织编制试点方案和《绵阳市水资源综合规划》。2003年1月绵阳市节水型社会建设试点方案通过专家评审，目前绵阳市积极开展试点准备工作，成立了专门的机构，明确了各部门职责，拟定了宣传方案，在相关部门的干部中进行了动员。

大连市是水资源非常短缺的沿海城市，一直重视节水和替代性水源开发工作，2002年被建设部和经贸委批准列为全国首批十个先进节水型城市之一，在水资源高效利用、污水回用、海水利用等方面具有良好的基础。为了进一步优化全市水资源供需平衡保障体系，促进城乡经济结构调整和经济社会可持续发展，大连市积极申报开展节水型社会建设试点，组织有关部门和专家编制试点方案。目前试点方案送审稿已基本完成，近日将召开专家评审会对方案进行评审。

二、主要经验和做法

1、初步形成了地方申请、共同编制方案、各方专家论证、部省联合批复的试点申报工作程序，保证了试点工作有序开展。

张掖市、绵阳市和大连市节水型社会建设试点基本按照水利部《开展节水型社会建设试点工作指导意见》规定的工作步骤进行。在试点申报工作中，方案编制和专家论证是重要环节。这三个地区的试点方案都是在水资源司指导下，由地方有关部门与中国水利科学院水资源所和水利部发展研究中心联合编制，这种方式有利于将可持续发展水利思路与试点地方实际相结合，为制定先进合理的试点方案提供了保证。同时注意请不同专业、不同部门的专家对方案进行讨论和评审。张掖市试点方案专家座谈会和绵阳市试点方案审查会不仅邀请水利专家，还邀请国务院发展研究中心、国家计委宏观经济研究院等宏观经济研究部门和建设部城市规划设计研究院的专家，从不同角度提出问题，使方案更加全面、完善。

2、领导重视，部门配合，为试点工作提供组织保障。

《天津市节约用水条例》规定：本市各级人民政府应当加强对节水工作的领导，把节水工作纳入国民经济和社会发展计划，建立节约用水责任制。天津市在机构改革中，将市节约用水办公室划归水利局，由市节水办公室统一管理全市节水工作。张掖市成立了水务局，加强了水资源统一管理。绵阳市自从被确定为节水型社会建设试点以后，市委市政府非常重视，成立了市长亲自挂帅担任组长，计委、农业、林业、城建、环保、宣传等20多个部门主要领导为成员的绵阳市节水型社会建设试点工作领导小组，确定了各部门的职责，并明确实施方案批准后，将把方案中涉及到的工作任务分解到有关部门，列入年度目标考核内容之一。

3、因地制宜、突出重点，保证节水型社会建设与当地经济社会发展相协调。

天津市根据水资源严重匮乏、水源单一、大量承接周边污水的特点，把节水重点放在市区地域内水务集成优化上，建设集水、减排、清污、回用的节水体系，狠抓城市工业和生活节水。张掖市节水社会的重点是围绕节水调整结构，按照当地水资源的承载能力，确定适当的经济社会发展结构和规模，量水而行，以水定发展，建立一种用水省、高产出、高效益的经济结构模式，保证张掖市在水量分配减少的情况下经济社会持续发展，促进下游地区的生态恢复和经济发展。绵阳市根据水资源相对丰富和建设西部科技城的要求，围绕生态建设，把节水与治污统一起来，厉行节水减污，提高用水效率，在满足用水需求增长的同时维护良好的生态系统。大连市根据的水资源短缺和供用水设施落后的特点，拟以抑制需水增长、减少供水损失、开发替代水源以及遏制以海水入侵和滩涂退化为主的生态恶化等作为试点的重点。

4、制定政策法规，加强制度建设，实行计划用水。

天津市重视节水政策法规制定，实行规范化管理。到目前为止，市政府共颁布《天津市节约用水管理办法》、《天津市节约用水条例》等一系列节水法规、条例及二十六项节水措施，形成了计划用水和定额用水管理制度。加强计划用水考核管理，考核率达到97%；对居民用水实行限额管理；对超定额用水的单位实行经济处罚。天津市按照市政府三个节水通告和二十六项节水措施的规定，取缔了自来水洗车行，全市所有洗车行全部改用中水洗车，并制定了中水洗车的水质标准和资质标准；对354家洗浴中心实行了计划用水管理考核，使洗浴业用水下降了33.3％；对44家生产销售纯净水企业逐家进行了用水评估，核定了用水指标，实行了计划用水管理考核；对104家游泳场馆的用水、节水情况进行了普查，并按下降40％的比例重新核定了计划用水考核指标。

张掖市在各灌区开展的节水型社会试点中，狠抓水资源管理，建立用水总量控制和用水定额两套指标体系，制定了各种管理制度。临泽县梨园河灌区制定了《梨园河灌区水资源管理办法》、《梨园河灌区水权交易管理规则》、《梨园河灌区水事协商规约》、《梨园河灌区机井管理办法》和《梨园河灌区水票制灌溉管理办法》。民乐县洪水河灌区制定了《民乐县洪水河灌区管理体制和运营机制改革方案》、《洪水河灌区水资源管理办法》、《洪水河灌区水事协商规约》、《洪水河灌区水权水市场交易规则》等制度和办法。

5、重视经济结构调整，打造与水资源状况相适应的产业结构。

天津市大力发展高新技术产业，目前高新技术产业的比重达到30%左右，高新技术产业万元产值用水量仅8.2 m3，不到全部工业万元产值取水量27.6 m3的1/3，高新技术产业发展对实现经济增长与生产用水下降发挥重要作用。张掖市加快经济结构调整，推进张掖由产粮大市向经济强市转变。同时决定实施“三禁三压三扩”。即禁止新开荒地，禁止移民、禁种新上高耗水作物；全面压缩耕地面积，压缩粮食面积、压缩高耗水作物；扩大林草面积，扩大经济作物面积、扩大低耗水作物面积。到去年底，张掖市已压缩用水量大的水稻面积8.4万亩，带田作物23万亩，并完成退耕还林还草18万亩。用水少、效益高的草畜、果蔬、制种、轻工原料四大主导产业，在政府的扶持下迅猛发展。全地区发展各类制种54万亩、优质牧草43万亩、精细蔬菜22万亩、中药材25万亩以及其它经济作物近9万亩。2000年张掖市粮经比例是52∶48，经过两年的调整，目前张掖的粮经草比例已达到35∶57∶8。全市农作物综合灌溉定额已由2000年的426.84 m3/亩下降到2002年的382.02 m3/亩。

6、综合运用经济、技术手段，保证试点工作顺利进行。

适时调整水价，利用经济杠杆促进节水。天津市自1997年以来，连续五年调整自来水价格，其中居民生活用水价格由每吨0.98元调至2.60元；工业用水价格由1.15元调至3.80元。张掖市生活用水水价由2000年前的0.50元调至目前的0.85元；工业用水水价由1.00元调至1.20元。民乐县洪水河灌区制定了实行超定额累进加价和季节浮动水价的计划，超定额1%-25%，加价50%；超定额26%-50%，加价100%；主汛期水价下浮10%-20%；非汛期水价上浮10%-25%。通过水价调整，促进用水户主动节水，减少用水浪费。

加强节水技术研究和推广工作。天津市因地制宜地推广发展微型集水工程、喷滴灌节水灌溉工程、大口径低压输水管道灌溉工程、稻田“浅湿晒”节水示范工程。目前天津市已建成防渗明渠3881公里、输水管道6149公里，喷滴灌608台套，发展节水灌溉面积228.4万亩，达到有效灌溉面积的43.3％。工业企业积极开展技术改造，采用节水工艺，提高用水效率，工业用水重复利用率已达到80％，万元产值取水量达27.6立方米。

7、典型引路，带动全面节水工作展开。

建立节水示范单位，树立节水典型，以点带面，带动行业和地区的节水工作是试点工作的有效经验。目前天津市已有117家企业（单位）被市政府命名为节水型企业，在天津市形成了一批节水骨干单位，带动并促进了企业所属行业的节水工作。天津市根据全市水源状况和农业种植结构，把全市划分为四个不同类型的节水类型区域，先后建成17处国家级高标准节水灌溉增效示范区。张掖市在临泽县梨园河灌区、民乐县洪水河灌区进行了试点，编制了《梨园河灌区水资源配置方案》、《民乐县洪水河灌区建立节水型社会试点工作方案》、《洪水河灌区水资源配置方案》，这两个灌区开展试点工作以来，运作良好，成效显著，为张掖全市试点工作展开提供了经验、探索了路子。

8、广泛深入地进行节水宣传，增强全社会节水意识，为试点开展奠定思想和群众基础。

天津市2002年开展了节水成就巡回展，观众达到40余万人次；天津水利局成立了老年节水宣传队，并与两个中学共建节水宣传基地；各区县和企事业单位也开展多种节水宣传和教育活动。通过多种形式节水宣传，增强全社会节水意识，普及节水知识。张掖市临泽县梨园河灌区、民乐县洪水河灌区开展节水型社会建设试点工作中，做了大量宣传动员工作，灌区、用水户和政府部门进行了多次座谈和交流，统一了思想认识，增强了改制的积极性和主动性。广大的农民面对水量配置的减少，还是发自内心的拥护试点，主动适应试点的各项工作。绵阳市在2002年九月召开了全市水利系统节水型社会建设动员大会，统一思想，明确任务。水利局还和市委宣传部共同拟定了宣传方案。

天津市节水工作取得显著成效。万元GDP用水量大幅下降。2001年天津市工业总产值同比增长15%的情况下，工业用水量同比减少1611万立方米。居民生活用水量逐年下降， 2001年比上年减少用水1126万立方米，同比下降了8.37％。由于节水工作力度大，在近几年连续干旱的情况下，天津市仍保持了经济的快速增长和社会的稳定。节水促进了天津新发展，节水节出新天津。

张掖市围绕节水调整结构初见成效，促进农业从粗放经营向高效经营转变，发展畜牧业、草业等，初步形成了龙头企业带动下的现代节水农业。农业用水户自觉调整产业结构，实行连片种植和沟畦小块灌，降低了灌水定额，减少了水量损失，提高了水的利用率。2001年比上年少引河水1055万m3，少提地下水320万m3，亩均节水45.8m3。

三、存在主要问题

天津、张掖、绵阳和大连四个城市节水工作取得了很大进展。但在一些地方和部门还存在一些问题，主要表现在：

1、节水意识薄弱，主动节水不够。

目前对节水的认识上，并没有从人与水和谐相处的角度看待节水，把节水作为一种文明的生产用水和生活用水方式，而是视试点工作为短期行为，是缺水逼出节水，把节水当作权宜之计，对节水工作的长期性和艰巨性认识不足。在缺水地区对节水工作要重视一些，在水资源相对丰富地区的节水动力不足，制约了节水工作更深层次的开展。在对待节水型社会建设试点的态度上，个别领导和部门存在误区，把节水试点看作向中央要资金、上工程的途径。

2、管理体制不顺，部门之间协调配合不够。

节水型社会建设是一项长期坚持的全社会共建工程，建设节水型社会必须要领导重视，同时要由权威部门来负责组织实施，持之不懈地抓下去。目前在水资源管理体制中存在多部门管理和分割管理的现象。一个城市有两个节水办，分属水利部门和城建部门；污水处理分别由水利部门和环保部门管理；地下水又分别由国土资源部门和水利部门管理的局面。这种水资源分散管理的格局下，水利部门很难推动全面节水工作的开展，只能抓部门管辖范围内的工作。在目前制定的几个节水型社会建设试点实施方案中，试点建设的工程大多是水利工程项目。

3、激励机制不够完善，节水缺乏利益驱动。

水价是配置水资源的重要手段，但目前水价偏低的状况还未得到根本改变。张掖市和绵阳市一些地区水价较低，水资源价值和用水成本在水价中没有得到充分反映，且完整地征收还有困难；用水外部负效应在绝大部分地区的水价都没有考虑进去。由于一次性投入较大，在水价较低情况下，用水户不会主动使用节水器具。

在节水技术和器具的推广和应用方面缺乏应有的政策支持。尚未建立节水产品市场和节水产品的准入机制，节水产品国家标准和地方标准有待完善。由于生产节水产品缺少投资和税收的优惠政策，节水产品的研制和开发水平较低，缺乏市场竞争力，同时影响了节水产品的推广和普及。

4、投资渠道不畅，节水项目无法落实。

节水型社会的建设需要大量资金的投入，目前节水的投入远低于对水资源开发利用的投入，节水投入不足是节水技术进步缓慢、节水规划难以实施的重要原因。为了促进地方开展节水型社会建设，需要中央给予必要的扶持资金。按照目前中央和地方的事权划分和投资体制，对于某些节水项目，如节水示范区建设、水资源管理设施等很难给予扶持。节水型社会建设一项重要内容是城市供排水设施改造和污水处理回用设施建设，对这些工程如何给予资金支持，也是一个亟待解决的问题。

5、政策法规不健全，缺乏制度保障。

目前我国有关节水的政策法规方面尚不完善配套，没有出台全国性的关于节约用水管理、水资源费征收管理和促进节约用水的政策法规，节水工作缺乏制度保障。张掖市开展水权试点过程暴露出水权转让和交易目前尚缺乏法律依据，水权改革缺乏有力的法律支撑的矛盾，灌区水权改革缺乏具体指导政策及配套法规。

6、各项保障措施有待于进一步完善。

推进节水型社会建设要加强水资源管理，对管理设施和管理人员提出更高的要求，目前管理人员和管理设施不能满足要求。比如张掖市在推行用水者协会和水权制度改革的过程中，由于灌区田间工程配套程度低，工程管理设施不配套，尤其是各级渠道量水设施不完善，水量不能准确计量到户，对明晰水权有一定困难。灌区管理技术人员的管理水平和管理技能有待于进一步提高。

四、启示及政策建议

（一）启示

通过节水型社会建设试点调研，我们得到以下启示：

1、节水型社会建设是全面建设小康社会的重要支撑工程，必须把提高用水效率而不是简单的以用水量的减少作为节水型社会建设的目标，以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展。

2、节水型社会建设是全社会参与的共建工程，加强宣传教育，树立节水意识是建设节水型社会的基础。

3、节水型社会建设是全方位节水工程，需要各部门协同行动，深化体制改革、建立水资源统一管理体制是建设节水型社会的体制保障。

4、节水型社会建设是一项长远工程，需要长期努力，因此，推进机制创新，建立一套有利于推进节水技术开发、吸引节水投资、推广节水产品、促进自觉节水的机制是建设节水型社会的关键。

5、节水型社会建设是一项创新工程，需要进行管理、技术、体制和机制创新，需要推进水利现代化，培养节水管理和技术人才，是建设节水型社会的保证。

（二）几点建议

1、加强宣传教育，提高节水意识。

国家应将节水作为一项基本国策，要加大宣传力度，利用新闻媒体、公益性广告、宣传专栏等一切有利形式进行广泛、深入、持久的宣传教育，让公众了解我国的水情，清醒地认识潜在的水危机，理解水资源可持续利用的重要性，强化节约用水的自觉性。尽快将节水和保护资源与环境的内容纳入国民基础教育，在教育思想和教育实践两方面反映并体现可持续发展的要求。

2、改革节水体制，加强统一管理。

全国节水办对全国节水工作发挥了重要指导作用，各级地方政府应把节水作为的一项重要职责，建立统一的强有力的协调领导机构，应赋予节水办必要的权威性和管理权限，使其成为跨部门、具有制定政策、部门协调和行政监督能力的有职有责的实体。并促进其他部门对节水工作的积极支持和配合，形成合力，建设节水型社会。

3、建立稳定的节水资金渠道，加大节水投入。

建立投入机制，加大节水投入。建立包括中央财政、民间投资和银行融资等多元化的节水投资渠道，争取从每年的基本建设、技术改造资金及水利建设基金、城市建设三项费用中切块用于节水型社会建设，使节水改造有稳定的资金来源，对节水技术开发和重点节水项目建设给予资金支持。通过征收水资源费、超定额用水水价加价以及社会捐助等途径建立稳定的节水发展基金，用于支持节水新技术、新工艺的研究开发推广和节水政策研究。

4、建立节水机制，促进节水成为全社会的自觉行为。

建立节水产品的市场准入制度。建立并完善节水产品的国家标准和地方标准，加强对节水设备和器具及其生产企业的管理和认证，逐步淘汰不节水的产品。

建立节水设备、器具生产企业的扶持制度，制订相应的投融资和税收优惠政策，促进节水设备技术科研成果的转化，降低节水产品的成本，提高节水产品的竞争力，扩大节水产品的市场份额。

尽快建立、完善合理水价形成机制，实行超定额用水累进加价制度，逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价制度，对于中水回用实行优惠价格，通过成本约束促进用水户节水。

建立科学的分水和水权转让机制，使节水户能够将节约的水转让给其他用户并获得收益，通过利益驱动促使用水户节水，并促进水资源从低效益的用途向高效益的用途转移。

5、加强基础研究，建立两套指标体系和节水指标评价体系。

在水资源综合规划基础上，尽快建立并实施用水总量控制与定额管理两套指标体系。加快对节水指标评价体系的研究，根据不同区域和地域的特点、水资源状况和经济社会发展情况设计节水指标体系，力争在试点工作结束前，形成一套较规范、完整的节水评价指标体系，对节水型社会建设试点的成效进行科学、客观、公正地评价。

6、尽快出台相关政策法规，将节水工作纳入法制轨道。

尽快出台《全国节约用水管理条例》，抓紧制定《水资源费征收管理条例》、《节约用水和水资源综合利用促进法》等一系列节水型社会配套管理办法和法规，形成有利于节水事业和节水产业发展的制度和政策，把高效和综合利用水资源的工作纳入法制的轨道。试点城市应完善城市节水的有关政策法规，科学制定城市节水计划，列入本地国民经济和社会发展计划，统筹安排，综合部署，加强对城市节水的领导，使节水工作有法可依，有章可循。同时建立执法队伍，加大对节水的监督和执法力度。

7、加大对试点的指导监督力度，及时总结经验，扩大试点范围。

部水资源司应根据试点方案的实施进度，加强对试点工作的检查、指导和监督，及时传达国家有关政策和法规，总结经验及时宣传推广，发现问题尽快解决。部有关司局也应给予大力支持与配合；各地省市人民政府和有关部门也应加强对试点工作的指导和监督、检查，协同配合，共同促进试点工作的顺利开展。对于节水成绩显著的地区、单位和个人已给予表彰和奖励，对于进展缓慢、不能按期完成任务的地区应予以警告和批评。同时要在目前节水试点工作的基础上，总结经验，扩大试点范围。