《中国环境报》：怎样以法律手段遏制环境行政不作为?（张明皓）

贯彻党的十七大精神，加强环境保护，实现国民经济又好又快发展，是各级政府的首要职责，这个问题虽然已成为共识，但是以牺牲环境为代价发展地方经济的现象仍然屡见不鲜，经济高速发展与环境加速恶化的矛盾和冲突并未得到根本性改善，且一些地方有愈演愈烈的趋势。地方政府部门的环境行政不作为在其中起到了推波助澜的作用。所谓环境行政不作为是指环境行政主体——政府，对环境资源的保护和合理利用负有作为的法定义务，并且在有条件、有能力履行的情况下，消极地不履行、未完全履行或者拖延履行其环境行政管理法定义务的状态。行政不作为是一种渎职行为，相对于作为的违法违纪来说，不作为的方式更具广泛性和隐蔽性，不易被及时追究和处理，因此其危害性更大。

环境行政不作为的主要表现

(一)地方政府在环境监督管理实施过程中的缺位

1.环境行政征收中的政府缺位。环境行政征收，是政府依据环境法律、法规的规定，为国家和社会公共利益之需要，以强制的方式无偿地取得行政相对人一定金钱或实物的具体行政行为，主要包括环境行政征税和环境行政收费两类。现阶段，我国环境保护领域的收费主要是征收排污费。排污费制度是一项重要且影响广泛的环境资源费制度，它既是环境管理中的一种经济手段，又是“污染者付费”原则的具体执行方式之一。我国于1987年12月首次实行排污收费制度，2003年1月2日国务院发布了《排污费征收使用管理条例》，对排污收费制度的范围、内容、程序和法律责任等做了具体的规定。排污费征收中的政府缺位主要表现为:一是未能做到对所有排放者全部进行征收，存在应当征收而未征收排污费的情况；二是未能全额收缴，特别是违反规定，减缴、免缴排污费。

2.环境行政监督管理中的政府缺位。现行的环境管理基本法律制度主要有:环境保护计划、环境影响评价、“三同时”、环境监测、环境资源许可等制度。从1998年国务院发布《建设项目环境保护管理条例》后，全国的环境影响评价执行率有了大幅度上升。现在的问题是，防止环境污染、防止环境资源破坏的排污许可证制度仍未充分发挥应有的作用，先建设后审批，环境行政许可流于形式；对不符合产业政策、环境污染严重的项目乱审批；对不属于自己职权范围的建设项目越权审批，严重损害了环评制度的权威性和严肃性，致使某些污染重的项目乘虚而入，给环境造成很大损害。众所周知，“三同时”即建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。但在具体建设项目施工中，“三同时”常缺乏有效监管，没有做到环保设施与建设项目同时施工，当然也不能按照“环境保护法”的有关规定进行竣工验收。这样建设项目投入使用后，不可避免地产生各种破坏环境的后果。

3.环境行政处罚中的政府缺位。环境行政处罚是环境行政执法中的重要措施和手段，主要包括行政罚款，责令限期治理，责令停业、关闭等。目前，在行政罚款方面尚能积极行使职权，而在责令限期治理、停业、关闭等方面往往执法力度不够，达不到应有的效果。

(二)环境行政立法领域中的抽象行政不作为

抽象的环境行政不作为主要发生在行政立法领域，相对隐蔽，不易引起有关部门的重视。这种不作为实质上是政府不依法行使法律规范性文件的制订、修改、废止的权力。目前，比较突出的是在减免环境税费、取消环境许可事项、提高对环境行政相对人补偿标准等涉及相对人权益等方面的抽象环境行政不作为。环境行政立法领域中行政不作为的直接后果是“无法可依”，环境法治建设无从谈起。

重大环境事件发生后，下级政府不及时向国家环境行政管理部门报告，隐瞒环境污染的真实情况，损害公众的知情权，造成严重后果，影响政府信誉，使工作陷于被动局面。这种现象应当引起上级政府的高度重视，严防类似情况再次发生，对国家、对社会、对公众负责。

环境行政不作为的危害

环境行政不作为表现为事实上没有积极明确地做出具体行政行为，即应当为而不为，是消极无为的表现，具有隐蔽性，损害后果滞后，在一定时期难以暴露，因此，不作为义务的确认相对困难，不容易为环境主管部门和社会公众所认识，从某种意义上来说，其危害性更大，后果更严重。

(一)破坏了经济与社会、人与自然的和谐发展，不利于构建和谐社会

环境案件多为涉及民生的案件，一旦案发，则影响巨大，后果严重。地方政府的环境行政不作为是导致重大环境恶性案件频发的原因之一，一方面造成巨额的直接经济损失，而恢复、治理被破坏的环境所需付出的代价往往更大，甚至需要几代人的不懈努力，更何况，一些环境破坏是不可逆转的；另一方面，环境被破坏造成的人身损害和心理伤害是无法用数字计算的。这与我国经济可持续发展、构建和谐社会的目标相违背。

(二)地方政府威信受损，公众信任度下降，导致信任危机

现代政府是一个责任政府，对国家的稳定、社会的可持续发展、社会公共利益的维护以及广大民众的安居乐业承担着重大的历史责任，一个社会公众信任度极低的地方政府是难以承担此重任的。

(三)淡化了地方政府的社会责任感，加重了社会冷漠度

在我们的现实生活中存在着一种与和谐社会和文明社会格格不入的社会现象——社会冷漠症或者说公众冷漠症。面对社会弱势群体权益被侵害，公众熟视无睹，漠然处之，既无人伸出援助之手，给予关爱和帮助，也无人对侵权行为进行指责和抨击，给予舆论上和道义上的援助，更缺乏政府有关部门对加害人的严厉打击，对受害人给予必要的帮助和救助。多数重大环境污染案件的发生并非偶然，有的污染长达10年之久，公众的财产和健康长期处于被侵害状态，其后果是触目惊心的。面对这种长时间存在的环境侵害，如果地方政府漠然处之，长时间不作为，极可能导致社会冷漠症蔓延，从而影响和谐社会的发展进程。

建立与完善法律责任追究制度

2006年，针对发生在甘肃、湖南的两起重大环境污染事件，当时的国家环保总局副局长潘岳一针见血地指出:“这是两起典型的当地政府及环保部门严重失职、渎职而造成严重后果的重大环境事件，对公众健康造成极大危害，应严厉追究当地政府有关负责人的行政责任。”可见，建立与完善环境行政不作为法律责任制度，对于遏制重大环境污染事件具有重大意义和作用。

(一)环境行政不作为法律责任追究的基本原则

对违法行为追究法律责任，其目的一是对违法行为进行惩罚，使其承担相应的法律后果，为自己的违法行为付出一定的代价；二是对其他人警示和教育，避免他人重蹈覆辙，起到预防的作用。就环境行政不作为的违法特点及后果的严重性，笔者认为必须对环境行政不作为从重处罚。只有对相关部门及相关责任人严厉处罚和制裁，才能起到警示和震慑作用，避免重大恶性环境事件的发生。

1.强化政府环境行政责任，实行环境行政责任首长负责制，各级政府行政长官对本辖区环境质量负责，上下级之间行政长官实行连带负责制，下级行政长官对上级负责，上级行政长官对下级负有监督职责。如果下级行政长官怠于履行职责，导致重大环境污染事件，上级行政长官首先要受到责任追究，而且承担的法律责任要重于下级行政长官的法律责任。

2.建立环境责任终身负责制。环境污染具有一定的隐蔽性、潜伏性、滞后性，损害后果的显现有的滞后几年、十几年，无论环境损害后果何时显现，无论当时的行政长官是否异地为官，是否为官，都要依法追究其相应的法律责任，这种责任的追究不受法律时效的限制，伴其终生。

3.建立前环境法律责任追究制度。很多重大环境恶性事件是由于地方政府相关部门长期不作为所致，因此建立前环境法律责任追究制度对于遏制重大环境事件能够起到很好的预防作用。所谓前环境法律责任追究，是指只要地方政府在环境管理方面存在不作为现象，比如，没有依法履行对环境行政相对人的检查、监督、指导、建议等管理职责，无论是否出现重大环境事件，都应依法追究相关部门和相关责任人的法律责任。因为一旦出现重大环境事件，法律的事后救济相对于造成的危害后果来说往往于事无补，与其事后补救，不如事前防微杜渐。

(二)环境行政不作为具体的法律责任形式

1.行政责任。表现为两种方式，一是行政赔偿。对于政府环境行政不作为而导致重大环境事件，造成社会公众重大的人身及财产损失的，应按照《国家赔偿法》的相关规定，对受害人进行赔偿，以弥补受害人的损失。同时，地方行政长官及相关机构主要负责人在一定范围内，按照一定比例应受到追偿，使其间接承担赔偿责任，惟有如此，才能有效地遏制环境行政不作为，促使其勤政、廉政，建设服务型政府。二是对相关责任人进行行政处罚。应该严格执行监察部和原国家环保总局制定的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》及其他相关行政法规、规章，对环境行政不作为给予严厉的行政处罚。根据《公务员法》的规定，受处分的期间为:警告，6个月；记过，12个月；记大过，18个月；降级、撤职，24个月。公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。对于环境行政不作为，考虑到其后果的严重性，应比一般行政违法行为的处罚要重，因此，在给予行政处罚时应首先考虑撤职，并使其终身不再具有担任任何环境行政职务的资格。

2.民事责任。依照我国《民法通则》的有关规定，发生重大环境事件，给社会公众的人身和财产造成严重损害的，辖区的行政长官要代表地方政府，通过相关媒体向社会公众赔礼道歉。

3.刑事责任。要严格执行2006年7月最高人民检察院出台的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》、最高人民法院《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对由于环境行政不作为导致的重大环境事件，必须依法追究地方行政长官的法律责任，构成渎职罪的，按照此规定从重处罚。

总之，完善环境行政不作为的法律责任，使环境保护成为各级政府及其工作人员的执政要务，对于预防重大环境事件，实现经济社会可持续发展，促进人与自然的和谐进程具有重大的现实意义。

(作者单位:哈尔滨金融高等专科学校法律系)

要点提示

环境行政不作为是一种普遍存在的现象，因其具有隐蔽性、损害后果滞后性而难以引起社会和有关部门足够的重视，其危害性是严重的。因此，应建立和完善环境行政不作为法律责任制，对相关部门和责任人追究相应的责任，有效地遏制重大环境事故的发生，促进和谐社会的发展。

编辑心得

长期以来我国因环境行政主体的不作为导致了环境污染事故频频发生，损害了社会和民众的合法权益。为此，应加强立法以建立对环境行政不作为进行事前防范的长效机制；完善环境行政管理与执法体制，提高环境行政主体作为的积极主动性；完善环境行政不作为的事后救济与监督制度。