中国水网：江苏常州武进污水委托运营项目的足迹

“你们能够保证项目长期、稳定运营吗？” 这个问题，以及类似问题，逐渐在成为地方政府官员经常问及的问题，而不是以前的“对于这个项目的资产，你们能出什么样的价格？”很高兴看到，武进的地方政府官员对于污水处理项目的运营进行了思考，并考量以后的监管内容和手段，设计出了相应的制度。

委托运营作为污水处理项目市场化运作的一种方式，已经在业内人士的视线范围之内，之前也有具体案例，如2007年底，创业环保曾在湖北潜江市获得一个污水委托运营项目，但是，在当今的宏观形势之下，作为最大的政府委托运营污水项目，武进项目受到的关注非同以往。

当然武进自身经济发达程度较高，这是它采用委托运营模式的一种先天优势，也是它锐意改革、“按照‘成熟一个、收购一个’的原则，由排水管理处对已建成投运的污水处理工程进行登记”，于2009年底完成区域内污水处理设施收购、并逐步进行委托运营的前提条件。我国公用事业长期由政府主管下的国有企业或事业单位直接经营的局面已逐步向投资多元化、运营市场化、监管法制化方向发展，政企分开、政事分开的格局正在形成：目前发生在武进的事，也正是其中一种体现；已经签约的3个项目也许只是一个前奏。

本文作者武进区水利（务）局副局长是峰，是对武进污水委托运营项目的前因后果最有发言权的人，此次，他特别为中国水网撰文，向行业介绍武进的探索、实践，正如文章标题“他山之石，可以攻玉”，这是对武进污水委托运营项目一路走来的回顾与总结，希望他们的足迹带给我们启示。

主题词：公用事业 委托 运营 管理

为解决当前污水处理厂运营难、管理难等诸多难题，武进创新管理理念，探索管理模式，积极探索，有益尝试，走出了一条适合武进污水处理行业发展的市场化委托运营管理模式。本文探讨了污水处理厂委托运营实践与探索的过程和做法。

根据2005年编制的《武进区城市污水规划》（2005-2020年），至“十一五”期末，武进区应建设污水处理厂15座，污水收集主管网878公里，污水提升泵站54座。至2008年底，全区已建成投运14座污水处理厂，同时在建1座，污水处理能力达到23.2万吨/日，完成污水提升泵站41座，污水收集主管网610公里。在这15座污水处理厂中，由于投资主体的不同，存在着政府融资建设、民间投资、托管运营、BOT和TOT等五种管理模式。

鉴于武进污水处理工程投资建设主体和运营管理模式的多样化，造成污水处理项目管理难以到位,污水处理设施不能有效发挥正常功能，大部分已建污水处理设施产能未能最大化，甚至部分设施闲置（这也是环太湖地区乡镇污水处理工程面临的共性问题）。我们积极探索，寻求解决之道，既要解决建设资金又要正常发挥已建污水处理设施的功能这一矛盾，从而进一步理顺城镇污水处理项目的建设、运营及管理机制，保证污水处理设施的正常运行。

一、在借鉴的基础上锐意改革管理体制，扎实推进城乡污水一体化进程

面对生态区的创建目标，面对太湖水污染整治的严峻形势，现有污水处理厂如何提标改造，污水收集管网建设步伐能否加快，城镇污水处理建设与管理中存在的突出问题如何破解，是摆在政府面前的紧迫课题。作为行业主管部门，我们花了大量的时间认真调研周边城市的成功做法，同时借鉴武进城乡供水一体化的成功经验，提出了对全区污水处理实行“集中建设、集中整治、城乡一体”的思路，得到了区委、区政府的支持。

1、出台相关政策。2008年8月，区政府出台《关于全区城镇污水处理工程建设与管理一体化的实施意见》（武政发〔2008〕133号），明确全区城镇污水处理工程建设与管理一体化的原则、相关政策、实施进度，提出了科学化规划、专业化建设、规范化管理、高效化运作的目标。

2、组建了行业管理与资产运作平台。组建了区排水管理处和江苏大禹水务股份有限公司两个操作平台。由区排水管理处履行政府赋予的职能，实施对城镇排水设施的一体化规划、建设和运行管理；由大禹水务公司负责融资，对乡镇的污水处理设施进行补偿收购，既实现了专业化运营，又在一定程度上减轻了乡级财政的压力，实现了多方共赢。

3、对乡镇污水处理设施实施收购。按照“成熟一个、收购一个”的原则，由排水管理处对已建成投运的污水处理工程进行登记，验收合格后由江苏大禹水务股份有限公司负责收购。预计需投入收购资金约2亿元。目前已经收购了邹区、礼嘉、横山桥、遥观、奔牛、横林污水收集设施。由于政策到位，调动了各镇政府的积极性，收购工作进展顺利。预计到2009年底基本可以完成全区城镇污水处理设施的收购工作。

二、在创新的理念下大胆探索运营模式，实现城乡污水一体化可持续发展

完成污水处理厂收购后，解决运营主体，选择运营模式是摆在面前的又一个难题。通过“走出去，请进来”， 市场调研，借鉴兄弟县（区）的成功经验和先进做法，专题研究后，决定采用委托运营的模式。挑选了3座建设规范、运行良好的城区、武南及邹区污水处理厂（总规模13万吨/日），通过公开招标方式招商。单个的委托运营模式已有较多成功案例，但几家污水处理厂捆绑起来，统一委托给一家水务公司运营，在国内尚属首次。

我们的具体做法如下:

1、选择咨询代理公司。通过公开招标选择了一家从业经验丰富的咨询代理公司，标准化作业，专业化代理。

2、全社会公开招投标。采取公开招标方式，在“中国水网”发布招标公告，共有16家水务公司报名。

3、开展资格预审。鉴于报名的水务公司较多，为好中选优，根据武进污水处理行业的发展实际情况，结合挑选出的3家污水处理厂的运行情况，我们对报名的16家水务公司的业绩、能力、财务实力及法律等方面进行了严格审查，确保入围企业有利于武进污水行业发展的可持续发展。通过资格预审，在16家报名企业中，我们只邀请了8家知名水务公司购买招标文件。

4、认真研究确定项目招商主要边界条件，合理分配项目风险。项目合同就设施移交、运营服务、支付费用等环节明确了双方的责任，还具体规定了半年一次的考核机制、水价调整公式、提前终止补偿机制、违约金、不可抗力情形的处置，力争使合同文本细致、完整、严密，监管制度宽严适度、具有可操作性。

5、开放调查。提供了包括项目环境影响评价报告在内的工程建设资料、城区污水处理厂34个月的生产运营数据及设备清单，让投标人充分进行尽责调查，掌握第一手材料。

6、聘请省内知名专家评标，从运营方案、财务方案、人事方案及法律方案四个方面审查把关（运营方案的评审细则多达35个子项）。评审中特别关注投标人对现有工艺参数的校核、对城区厂出水SS达到一级A标准采取措施的可靠性，让最优秀的运营商有机会胜出。

7、在“中国水网”公示中标候选人名单，接受投标人及水务市场的监督。

8、精心准备标书澄清与谈判。设备重置是委托运营项目的核心，我们与投标人反复澄清、确认，避免项目公司不精心使用与维护设备造成水务局频繁购置设备；对于进水水质超标的情况，我们区分超标幅度、持续时间及是否是有毒、有害物质等情形，明确各自的责任。经过两轮会谈，终于对项目合同及相关问题达成一致。

9、草签与正式签约。3月24日，武进区水务局与深圳市大通水务有限公司草签了项目合同。4月8日，大通公司在武进成立了项目公司——常州市大通水务有限公司。4月12日，武进区政府举行签约仪式，建设部、江苏省建设厅有关领导给予了高度肯定，指出武进的做法，坚持了引入市场机制推进改革的正确方向，探索了一条城乡统筹集约化污水管理的正确模式，提供了委托运营管理、招投标评价体系、规范化管理的创新模式，在全国具有指导意义。4月30日，双方移交项目设施，项目公司正式接管污水处理厂。

从11月6日咨询机构进场、发布公告，至项目合同签约，前后历时约5个月。

三、污水处理厂采取委托运营管理的原因探索

污水处理厂运营的专业性较强，传统的模式是——政府负责投资建设，下属企业或事业单位负责管理，但普遍存在人员多、效率低的弊端。委托运营的实质是将企业的经营权与所有权分离，在政府掌握污水厂所有权的前提下，委托专业公司负责污水处理厂的运营维护。委托运营是现代高档酒店普遍采取的管理模式，符合现代经济学的“委托代理”理论。

对于已经建成的污水处理厂的运营，有两种模式可以选择，一个是移交-运营-移交（即TOT）模式，另一个委托运营模式。为什么选择委托运营模式而非TOT模式？其主要原因有四：

第一、TOT模式的核心是收回投资。水务TOT资产转让有两种模式，一是固定资产价格竞争水价，二是固定水价竞争资产转让价。一般而言，地方政府大多会选择后者，因为此模式基本会有溢价产生，收回（溢价）的几个亿对于政府而言成为当年财政收入，但天下没有免费的午餐，投资方几个亿的出资是要靠水量和水价来保证的。政府签约后必须诚信守约，所以“TOT”之后，能否及时、足额地支付污水处理服务费，对污水管理部门而言是一种考验和煎熬。

第二、委托运营方式通过公开招标选择运营商，可以降低运营成本。这次中标的水价仅为0.385元/吨（包括大修在内、一级A排放等条件），需要政府支付的污水服务费低于事先的估计，也低于现状运行的成本。这个水价可能会给水务市场带来一定的冲击，节省的资金可以用于管网延伸建设上。且污水厂委托运营后，可以将更多的精力放到接管企业的监管上。

第三、运营期限短。与TOT、BOT模式20-30年的特许经营期相比，本次委托运营期限仅为5年。5年之后，可以有更加灵活的选择。

第四、可相互借鉴,提升专业管理水平。为推进城乡污水一体化进程，我们加快了收购乡镇污水处理工程的步伐，目前已完成了邹区等镇的收购事宜，到2009年年末至少要完成9个镇的污水处理工程收购。由于污水处理行业的特殊性和专业性，对工程技术人员要求较高，如何让众多的污水处理设施尽可能地发挥社会效益，需要在专业运行的基础上实施精细化管理。此次参与招标的水务公司，在污水处理设施的建设及运营管理方面具有良好的专业优势和丰富的运营经验，实现委托运营可把我们的团队从繁重的设施运营管理中解脱出来，更好的谋划和履行宏观管理和监督职能。同时也在相互合作、互相监督过程中提升了我们团队的专业能力。

四、委托运营模式下政府的监管

自2003年中国水务市场开放以来，政府的工作范畴发生了变化，即从过去的规划、建设、直接运营管理、监督，转变到现在的规划与运营监管上。政府监管的性质有两种：一是行政监管，其依据为现有法律、法规，二是合同监管，其依据为项目合同。鉴于现有的水务管理法规建设滞后，且执法主体为环保部门，因此，水务部门依据项目合同的监管就显得十分重要。对于委托运营的污水项目，水务监管要着重解决两个问题。

一是管什么？主要包括：污水处理服务质量（水质及污泥），劳动保护与安全生产，设施完好率，设备重置，对整改意见是否落实到位，以及公共义务的履行等等。

二是如何管？主要途径有：排水检测机构定期抽检，在线监测数据传输到排水管理处，项目公司报告制度，半年一次的综合考核等等。水务局每月支付项目公司当月应付污水处理服务费的百分之九十五(95%)，其余部分将在每年1月31日和7月31日前根据项目公司半年综合考核得分按比例支付。

对项目公司半年一次综合考核内容包括：报表、报告，设施完好率，仪器仪表的按期检定，操作工、化验员及特殊工种人员培训、持证上岗、资格年审，劳动防护、安全生产，对整改意见的落实，其他相关工作。此外，项目公司对社会公共义务和责任的积极履行和承担（如接受对污水厂的参观、学习和交流等）将增加其考核得分。

项目合同只是监管的依据，我们认为，只有水务部门的监管责任意识到位，监管手段具备，并拥有一定数量高素质的专业人员，水务市场的监管才能有效实现。未来武进水务局将在水务监管方面继续探索。

五、武进项目运作的体会

武进三个污水厂委托运营项目的成功运作，使我们深深感到，正确决策是前提，规范运作是关键，优质服务是保障。

1、选择一个契合武进实际的模式是项目成功运作的前提。我们参照市场化运作经验以及兄弟县市同类项目的作法，聘请专业咨询公司担任项目招商顾问，由排水行业及相关专家组成技术顾问组，避免了与运营商在信息与能力的不对称。我们严格按照规范的招标程序运作，制订了以下十个工作程序：即招标公告与资格审查、公布资格预审结果并邀请资格预审合格的潜在投资者投标、出售招标文件、标前现场踏勘和标前答疑（尽职调查）、投标开标、评标、评标结果报批、谈判、公示、签约等，并按此程序确定了工作时间表，有条不紊地推进，从而圆满、规范地完成了相关工作。

2、规范运作是关键。规范运作并不单指运作程序，在项目边界条件的设置、风险的分配上同样需要遵循行业规则。在招标文件编制的过程中，我们合理考虑了政府与项目公司之间的风险分配和双方权利义务关系的界定，按照行业惯例为项目公司承诺了保证水量，明确由水务局负责污泥外运并处置，明确尚处于建设中的武南污水厂委托运营的合同责任从出水持续达标排放、正式进场开始，对于进水水质超标问题，我们按照超标幅度、持续时间及是否是有毒、有害物质区别对待。上述安排得到了运营商的普遍认可，8家购买标书的运营商共有7家在规定时间递交了标书。

3、优质服务，客观公正操作是项目成功运作的保障。污水处理行业是公用事业市场放开后的一大热点，为了真正引进有实力、有经营管理能力的专业运营商,我们在招标过程中努力做到尽最大可能提供优质服务。我们提供了三个厂的工程建设资料及城区污水厂34个月的生产运营数据，并向运营商开放调查，确保每一个潜在投标人信息对称和投标的信心。在招标工作进行的每一个环节中，项目办恪守接待专业、纪律严明，详尽地回答每个投资者的咨询，随时为投资者提供需要的资料，做到让所有运营商充分了解武进的投资环境和政府的诚信度。优质服务有利于运营商吃透招标文件，制作出高质量的投标文件。

与此同时，我们在运作过程中也必须最大程度地做到公平公正、科学客观。无论是资格预审、标书评审，还是评标专家的确定和最终的谈判，都是遵循客观、公正、保密的原则，在区、局两级纪委、监察部门的全过程监督下进行的。中标候选人在“中国水网”上公示了十天，让所有投标者对评标结果充分信服，让项目运作经得起检查。

水网注：委托运营（Operation&Maintenance Contract）是指拥有水务设施所有权的政府部门通过签定委托运营合同，将设施的运营和维护工作交给民营机构完成；民营机构对设施的日常运营负责，但不承担资本性投资和风险。通常政府部门向民营机构支付服务成本和委托管理报酬。

委托运营模式适合于物理外围及责任边界比较容易划分，同时其运营管理需要专业化队伍和经验的水务设施，譬如污水处理厂；政府并不急于套现设施投资，而着眼于提高设施运营管理和服务的质量；或者没有足够专业化队伍应对。——张燎《水务项目市场化运作的十种模式及其适用性》