《学习时报》：灾难应急管理需要“大部制”（陶希东）

中国是一个灾害频发的国家。2003年的SARS充分暴露了我国公共卫生系统的脆弱性，事后中央政府和地方政府都制定了紧急反应条例，建立了紧急反应办公室。而2008年的重大雪灾和汶川大地震，又充分暴露了我们缺乏应对重大灾难的全国协调机制。这是因为，从中央现有的灾难管理体制看，当前的灾难管理体制呈现高度分割化的特征，每一个部门只应对一个特定的行业或某种特殊的自然灾害，缺乏应对各种自然灾害的全国协调机制。例如干旱和洪涝灾害由国家防汛抗旱总指挥部办公室管理；工业安全灾难由国家安全生产监督管理总局管理；灾难救济则由民政部救济司组织管理（民政部还有一个“国家救灾中心”）；防震减灾由国家地震局管理；恐怖袭击、民众疏散由国家民防管理办公室来管理。等等，此外还有一个“国家减灾委办公室”。再加上农业部、水利部、气象局、地震局等本来就和灾害联系紧密的部门，防灾减灾工作何止“九龙治水”？总之，机构众多、职能交叉、多头管理、分段管理、分行业管理，是当前我国重大灾害应急管理体制的最大弊端。

在联邦政府或中央层面，设立一个具有综合协调能力、权威性的政府安全应急管理机构，是西方发达国家有效应对紧急事件的通行做法。美国早在20世纪70年代，就组建了国家层面的专门应急机制──联邦应急管理局（FEMA）。它为整个美国的应急管理设定全部操作标准和指导纲要。它的职责还包括开展各种应急培训，为各州及灾害发生地提供财政支持，协助联邦划分州和地方各级政府及部门的职责，明确灾害事故发生时的联系方式等等。“9.11事件”以后，在中央又设立更高层次的“国土安全部”。韩国针对水灾、火灾，家畜口蹄疫时有发生的现实，建立了中央灾害对策部，作为常设机构，它的主要任务是推进各种防灾对策，审议国家防灾基本计划，协调各地的防灾工作，制定年度防灾计划等。英国也于2001年设立了非军事意外事件秘书处，负责协调政府部门、非政府部门和志愿人员的紧急救援活动。该秘书处下设评估部、行动部和政策部，分别负责对可能和已经发生的灾难的进程和规模以及影响范围进行评估和发布信息；制定和审议应急计划，确保政府作好充分准备，以便有效应对各类意外事件和危机；参与有关法规制定，起草事后处理和管理政策等。日本建立的是全国危机管理中心，指挥应对包括战争在内的所有危机。此外，加拿大有“应急管理局”；澳大利亚有“国家应急管理中心”；俄罗斯有“特别情况部”；荷兰有“民事应急计划局”；瑞士有“瑞士国家应急管理中心”等。国外的经验对我们国家的应急体系和区域应急救援体系建设不无具有借鉴意义。

第一，成立国家灾难管理体制改革研究组，启动国家应急管理大部制改革的研究工作。成立一支由国内外、各行业的知名灾难研究学者与管理专家组成的国家灾难管理体制改革研究组，在充分解剖西方发达国家“国家级应急管理机构”职能和权限的基础上，全面梳理中央层面实施灾难管理的机构、职能、人员、信息等分布情况，根据中国的实际，研究提出具有中国特色的灾难整合管理体制——国家灾难应急大部制管理的改革方案与实施政策，作为推动国家灾难管理体制改革的理论依据。特别是要研究清楚两个问题：一是明确到底有哪些应急管理职能存在着重复交叉现象、主要分布在哪些机构当中？二是要分析并界定清楚新成立的国家应急管理机构（如下文的“国家应急安全部”）与相关部委之间的关系，如与国家防灾减灾总指挥部、国家减灾委、国家救灾中心、国家安全局等部门之间的关系，唯有这样，才会真正发挥整合管理效应。

第二，采取跨部门职能整合重组的方式，在国务院重组设立综合权威的 “国家应急安全部”。重新设立机构与当前国家机构改革的精神相违背。因此，建议在国务院应急管理部门的基础上，依法整合现有分散在各个行业主管部门中的灾难和应急管理职能，在国务院重组设立新的、实体性、部长级、常设的国家灾难管理机构——“国家应急安全部”， 使协调性体制变为实体性应急安全统一指挥机构，无论发生什么灾害、不论发生在何地，都应统一由该部在国务院指导下布置应急救灾抢险活动，提高工作效率。特别需要指出的是，要对该部要依法赋予收集情报、训练救援人员、教育公众等职能，使得面对灾难时，这个部门应该拥有动用一切可用资源的权力。