《中国环境报》：环境影响评价30年来发生哪些重大转变?（梅桂友）

1978年中共中央批转了国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》(中发〔1978〕79号文件)，首次提出环境影响评价的意向，历经1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》、《建设项目环境保护管理办法》〔(86)国环字第003号文件〕、1998年《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国环境影响评价法》(2003年9月1日实施)，直至《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2008年10月1日施行)。我国环境影响评价已走过了30年的历程，与改革开放同步发展，齐头并进。如今已经形成了完整的法律法规标准体系和管理制度，在我国的经济建设、社会发展和环境保护中发挥了应有的作用。本文试就我国环境影响评价30年的重大变化和进展进行简要回顾，分析其几次重大转变。

环境影响评价从概念到制度

1973年，第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念开始引入我国。1977年，中国科学院召开了“区域环境学”讨论会，推动了城市和流域的环境质量评价；1978年12月31日，在中共中央批转的国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》中，首次提出环境影响评价的意向。1979年4月，国务院环境保护领导小组《关于全国环境保护工作情况的报告》，把环境影响评价又作为一项方针再次提出。在国家支持下，北京师范大学在江西省永平铜矿开展了第一个建设项目的环境影响评价工作。1979年9月，我国颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》，要求“在进行新建、改建和扩建工程中，必须提出环境影响报告书，经环境保护主管部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计”，标志着我国环境影响评价制度正式建立。环境影响评价从概念到制度仅历经了6年。

环境影响评价从制度到法规

为了落实“环境保护法(试行)”，加强基本建设项目的环境保护管理，1981年国家计委、国家经委、国家建委、国务院环境保护领导小组等部门和机构下发了《基本建设项目环境保护管理办法》；1986年国务院环境保护委员会、国家计委和国家经委联合下发了《建设项目环境保护管理办法》，即(86)国环字第003号文件，其中的附录给出了“建设项目环境影响评价报告书内容提要”；1989年颁布了《中华人民共和国环境保护法》，第十三条进一步明确环境影响评价制度，强调“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境管理的规定”。所以上述两个文件特别是003号文件一直是建设项目环境影响评价的重要依据。

1979年9月《环境保护法(试行)》颁布后，随着环境监督管理的不断深入，探索创造了许多行之有效的管理制度，普遍推行的主要有8项，分别是环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证制度、污染物集中控制和限期治理制度。通常称为环境管理“八项制度”。

1998年11月，国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》，对环境影响评价做了全面详细的规定。实施4年后，国家颁布《中华人民共和国环境影响评价法》(2003年9月1日实施)。《环境影响评价法》一是将建设项目环境管理的重要行政法规上升为法律；二是首次提出了规划环境影响评价。从此有了环境影响评价的专项法律。环评成为全国普遍推行的环境管理八项制度中第一个上升为专项法律的制度。

环境影响评价技术从探索到规范

1979年以后，我国的环境影响评价工作逐步开展起来，但基本都处于科研探索期，各地的研究和试点经验也不尽相同，直到1992年，当时的国家环境保护局开发监督司编著出版了《环境影响评价技术导则与方法》(北京大学出版社)。1993年9月18日，我国发布了第一部环境影响评价技术导则《环境影响评价技术导则——总纲、大气环境、地面水环境》(HJ/T2.1－2.3－93)，随后又相继出台了《环境影响评价技术导则声环境》(HJ/T2.4－1995)、《环境影响评价技术导则非污染生态影响》(HJ/T19－1997)、《环境影响评价技术导则石油化工建设项目》(HJ/T89－2003)、《海洋工程环境影响评价技术导则》(GB/T19485－2004)、《建设项目环境风险评价技术导则》(HJ/T169－2004)等20余项环境影响评价技术导则和规范。我国环境影响评价技术走上规范化道路。

环境影响评价对象从项目到规划

随着经济发展，环境污染问题大多转变成布局性和结构性问题，这缘于在当初工业化和城市化快速发展时，较少在宏观决策和整体规划上考虑环境与资源因素。开展包括规划在内的战略环评尤为重要。1993年1月11日，当时的国家环境保护局《关于进一步做好环境保护管理工作的几条意见》首次提出区域环评，1998年《建设项目环境保护管理条例》第三十一条进一步明确“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。”2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》的施行，使我国从项目环评向战略环评迈进。这一法律要求国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(常被简称为“一地三域十个专项”)，应当在规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价。“规划环境影响评价条例”出台后，其范围还可能会有所拓宽。

2004年，我国第一个国家层面的规划环境影响评价《全国林纸一体化建设“十五”及2010年专项规划》顺利完成。

环境影响评价不断深入力促和谐

环境影响评价深入到总量控制、清洁生产和节能减排。1996年8月国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》(国发〔1996〕31号)，要求实现“一控双达标”，此后的环境影响报告书把总量控制提升到突出重要的位置，在满足达标排放和清洁生产水平的前提下落实总量控制要求；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％的约束性指标，之后《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》(国发〔2007〕15号)提出了具体的节能减排措施和指标，目前的环境影响报告书均增设节能减排章节。这是贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择；是推进经济结构调整，转变增长方式的必由之路。

环境影响评价强调风险评价。特别是2005年11月，中石油吉林石化公司101厂(又称双苯厂)，由于操作失误，导致连续爆炸和着火，含苯的消防灭火水流入了松花江，又汇入到黑龙江，给两江沿岸的群众生活带来很大的困难，哈尔滨市曾宣布停水4天，也引起了邻国俄罗斯及国际上的关注。此次事件之后，环境风险评价备受重视，2005年12月，当时的国家环保总局印发了《关于加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》(国环发〔2005〕152号)，之后又下发文件(环办〔2006〕4号)对化工石化等新建项目环境风险进行排查，从此，我国环境风险评价有了质的跨越。

公众参与环境影响评价。早在1993年我国《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》，首次对公众参与提出要求。1996年，正在修订的《水污染防治法》规定“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”。随后在《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中也有了相同规定。《环境影响评价法》进一步完善了公众参与制度，对公众参与环评的范围、程序和时机做了相应的规定。2006年2月，原国家环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是中国环保领域第一部公众参与的规范性文件，公众参与问题有了详尽和细致的规定，要求在环评的各阶段都要公开有关信息，听取公众意见。目前的环境影响报告书严格上述规定的执行。

总之，与30年改革开放相伴，我国环境影响评价已走上了法制、规范、科学的发展道路，建设项目环境管理实现从“末端治理”方式向“前端预防”转变，有力地促进了可持续发展和节能减排。下一步可能在战略环评、人体健康以及社会影响等方面拓展和深化，环评必将在和谐社会、资源节约型和环境友好型社会建设中发挥更重要的作用。

(作者单位:中海石油环保服务有限公司)

要点提示

环境影响评价制度在我国已确立30年，随着环境保护事业的发展，我国的环评制度多年来也做出了很多改进。当前，环评制度已经上升为法律制度，环评人员管理实行登记制度；评价对象从项目扩展到规划，并实行分类管理和分级审批；评价技术从研讨实现规范化；评价重点从达标排放过渡到节能减排。

编辑心得

相对于宏观活动的环境影响评价法律制度而言，我国的建设项目环境影响评价法律制度已经比较健全；但如果与国外先进的建设项目环境影响评价法律制度相比，我国的建设项目环境影响评价法律制度也存在不少值得改进的地方。今后要加强对建设项目环境影响评价的组织管理，重视建设项目的替代方案和多种选择，将公众参与环评的制度具体化，保障公众参与不流于形式。