《中国环境报》：以环境立法克服政府失灵——专访上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦

《环境保护法》中明确规定，政府是当地环境质量的责任人。然而地方保护主义、“土政策”屡禁不止等种种迹象却一再表明，一些地方政府在落实科学发展观、保护环境的工作中存在诸多不足。如何促使各级政府将科学发展观落到实处，环境立法在这个过程中应该起到什么作用？本报记者特别采访了上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦教授。

记者:政府不能落实科学发展观在一定程度上意味着政府在资源环境领域的失灵，您认为，环境立法应该通过什么样的制度设计来改善这种情况？

王曦:资源环境领域中的政府失灵已经成为我国资源环境管理的瓶颈，治理和克服政府失灵首先要从立法上做起。在这项工作中，法律应当做的是规定完善的制度和程序，防止政府的决策出现失误。只有这样，才能从体制和制度设计上预防和杜绝严重违背科学发展观的政府行为发生。

而当前，我国的环境法律恰恰缺乏这种针对管理缺位或者“失灵”情况的制度安排。我国环境法律在体制和制度设计上存在4个重大缺陷。其一是缺乏上级政府环保部门制约下级政府环保不作为或不当作为的制度安排；其二是缺乏防止政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预的制度安排；其三是对负有环境保护职责的政府各部门环境保护职责设定归于模糊和宽泛，行政自由裁量权的范围过大；其四是缺乏社会对政府有关环境的行政决策和执行行为的制度安排。

总体来说，我国资源环境类法律在制度安排上偏重于管制生产者和开发者，忽略了对管制者自身的监督和约束。比如，环境影响评价制度在设计上就缺乏对政府行为如环评审批行为和规划行为的监督和制约措施。

针对现行环境法律缺乏上级政府环保部门制约下级政府的环保不作为或不当作为的制度安排这一缺陷，环境法律应当补充规定上级政府环保机构对下级政府的监督和制约机制。原国家环保总局设立了区域环保督查中心，在修订《环境保护法》或者制定新法时，应对这个实践中已经发生并被证明有效的做法加以认可和完善。而且，修订后的《环境保护法》或制定的新法应当严格禁止地方政府制定违反国家环境法律、法规的“土政策”和地方保护主义，并规定相应的问责制。

针对现行环境法律缺乏防止政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预的制度安排这一缺陷，环境法律要建立和加强对政府决策行为和执法状况的社会监督制度。这种监督加强了，政府领导对环保部门的不当干预就会减少。

针对现行法律对负有环境保护职责的政府各部门环境保护职责设定过于模糊和宽泛，行政自由裁量权范围过大的缺陷，环境法律应当规定国家的环境政策，并要求政府各部门对照国家环境政策检查本部门的职责，使本部门职责同国家环境政策统一起来。同时，环境法律要扩大政府责任的范围，把违反科学决策程序、导致严重环境污染或生态破坏的行政行为纳入行政问责和法律问责的范围。在修订《环境保护法》或制定新法时，可以强化关于行政监察和行政处分的规定，还可考虑对这种情况适用《刑法》的相关规定。

此外，在修订《环境保护法》或制定新法时，应当把改革和完善政府行政决策程序作为一个重点，从根本上杜绝由于决策失误而导致的大范围、长时间的环境污染和生态破坏情况的发生。

记者:政府在资源环境领域的失灵肯定会对科学发展观的落实产生一定影响，环境立法应该如何确保各级政府切实落实科学发展观？

王曦:在现实中，我们政府的一部分部门，如环保局，努力地执行环境法律、保护环境，但是一些负责经济发展和资源开发的部门有时却无视环境法律、法规，只顾谋求短期GDP的增长，这说明一些政府在完整统一地履行环境保护公共职能方面存在比较大的问题。因此，法律如何保障政府能够完整统一地履行环境保护公共职能，应当是我国当前环境法制建设所关注的重点。

我们应当通过修订《环境保护法》或制定新法，从实体法和程序法上全面强化政府的环境保护公共职能，使环境价值和经济价值在政府各个部门中真正统一起来，使环境保护成为各级政府和政府各部门的执政理念和决策程序中的一个必须加以统筹考虑的重要因素，成为我国政府公共职能不可分割和贬损的重要组成部分。

就具体的做法而言，通过修订《环境保护法》或者制定一部新法，第一，要在总则中明确规定一个体现科学发展观的国家环境政策条款，并以一系列法律措施保障其在政府中得到遵守和实行。

第二，应要求各级地方政府将其管辖区域的环境质量状况和变化趋势、地方政府执行环境资源法律的情况、节能减排的情况、社会对地方环境质量的满意度等指标纳入地方政府主要领导人和地方政府各部门主要领导人的政绩考核体系，建立一个能够反映科学发展观落实情况的政绩考核制度。

第三，应进一步为社会力量监督政府践行科学发展观情况规定适当的程序，这方面的法律保障，尤其是法律程序的保障亟待加强。

记者:社会监督一直是推动政府部门科学决策、克服政府失灵的重要力量，请您谈谈环境立法在加强社会监督方面能够起到哪些作用？

王曦:从国外环境法制的成功经验来看，解决环境资源领域政府失灵问题的基本办法是建立和强化社会对行政部门影响环境的行政行为的监督。

克服政府失灵仅靠政府内部的监督和制约机制是不够的，因为政府内部的监督和制约机制在很大程度上取决于实施监督和制约的政府工作人员的政治素质，而这种素质往往由于各种原因难以达到人们所期望的高度。因此，除了政府内部的监督和制约以外，需要来自政府以外的监督和制约。环境立法在建立和完善社会对政府的监督机制方面大有可为。

在修订《环境保护法》时，立法机关可以做的，一是承认这种社会监督的合法性；二是规定政府的环境信息公开义务；三是为这种监督规定详细可行的程序；四是为这种监督规定相应的法律责任。修订后的《环境保护法》如果在这4个方面有所突破，必将从完善社会监督机制方面极大地推动我国民主政治的建设，因势利导，将我国社会中正在萌动的环境保护社会监督热情引向合法、有序的轨道。