水土保持方案编制流程及制约性因素分析（李杰,周全）

关 键 词: 开发建设项目;水土保持方案;编制流程;制约性因素

中图分类号: S28 文献标识码: A

1 方案编制流程

任何一个项目必须经过“思考—认识—再思考—再认识”的过程。对于一个开发建设项目而言，完成一个水土保持方案的编制，流程可分为3个阶段:前期准备阶段、中期编制阶段及后期报审阶段。从项目委托至审批共需经历项目来源→前期分析→合同及收资→现场踏勘、思路初整→数据整理→思路整理→报告编写→报审、批复等过程。

前期根据项目来源，对项目的基本情况（前期立项情况、已建（新建）、规模、投资及土石方）作大致了解，结合可取资料进行初步分析。首先分析其与水利部水保［2007］184号文有关规定的相符性，如有违反其中一条规定的，审批部门不予审批，应当不接手该项目;如不违反相关规定，确定项目大致工作量，作出初步计划;水保方案收费可参考项目完成所需时间、人数及成本并结合相关收费文件（如保监［2005］22号文）进行核算，同时应给建设单位或主体设计单位提出相应收资清单，以便后面的方案编写少走弯路。收资清单力求完整全面，除主体设计报告外，还应考虑相关的设计专题（如分期建设的前期工程报告、地质勘探报告、地质灾害及边坡处理报告、其他评价报告或中间成果等）、相关协议（如弃土石渣及固体废弃物处理协议、外购土石原料协议等）、相关批复文件（如立项或核准批复文件、可研意见等）。这是先期结合有限的文本资料进行思考的过程，若想思路进一步清晰，对工程有更深的认识，就必须结合实际，对工程项目进行现场踏勘。

在项目现场踏勘时，应着重注意收集项目区自然地理、土地利用现状、土壤、植被、水土流失现状等第一手资料，结合现场对项目的工程布局、走向等有一定了解，并对项目区内类似工程进行扰动后土壤侵蚀模数、水土保持工程经验与教训、直接影响区范围等方面作相应调查，同时，可与建设单位或主设单位就主体设计中的水土保持功能措施布局及思路、相关专题设计及审查情况等进行沟通。结合所有收集及调查的信息，思考该项目的水土流失防治重点及措施布局，形成方案思路的雏形。所以，踏勘前的准备也相当重要，要带着先期思考留下的问题去现场，这样能在现场多了解项目的特点及细节，将先期留下的盲点一一击破，为后期的水保措施布局及体系的合理性打下坚实的基础。如果说先期是“结合文本”进行思考的过程，那么这个阶段便是“结合实际”进行思考的过程，在认识上也应该更进一步。

在经历了前期的“思考—认识—再思考—再认识”过程以后，接着进入的就是方案编制的核心过程—中期编制阶段，根据收集的相关资料进行数据及思路整理，并编写方案报告章节。首先应对项目工程进行水土保持分区，水土保持分区是方案编制的基础与关键，直接影响到方案的编制与质量好坏。其次是数据整理，数据整理应从工程占地及土石方平衡开始，占地及土石方量为报告书的基本数据，力求严密准确，项目的各项相关附属工程都应考虑进来。接着对报告思路作进一步细整，从水土流失防治分区、土石方流向及水保措施布局及体系方面作进一步分析。水利部颁发的规范文件对报告书格式及章节编排的逻辑性及严密性都有具体要求，该阶段的制约性因素在后文再作分析。

报告编制完成以后，便到了后期报审、批复阶段，建设单位向主管水行政部门提交报请审查的申请，附方案报告书。审查以后编制单位根据相应审查意见进行修改，并与报请批复的函一起提交给水行政主管部门，建议附上修改说明，这有利于主管部门的审核，并有利于项目经验的总结。后期为主管部门审核并出具批复文件的阶段。

水土保持方案编制流程详见图1。

2 制约性因素的分析与思考

方案编制流程中的制约性因素是多方面的，如行政性文件、地方政策、技术限制、景观要求、人为及自然因素等等，以下主要就编制过程中经常遇到的几点共性制约性因素进行分析并提出相应建议。

（1）前置审批。前置审批是项目立项的前提［1］ 。随着水土保持法等法律法规的公布施行，国家已将水土保持方案审批作为开发建设项目审批和核准的主要条件之一。审批制项目要在项目可行性研究报告报批前完成水土保持方案报批手续，核准制项目要在提交项目申请报告前完成水土保持方案报批手续，备案制项目要在办理备案手续后、项目开工前完成水土保持方案报批手续。水土保持方案审批应纳入项目立项程序，严把准入关。

（2）有关限制性及行政性文件。在方案审批上也逐渐体现出“破”，而不仅仅是“立”，出台的限批性强制文件还较少。水保［2007］184号文作为水土保持方案限批的第一个强制性文件是前期的制约因素之一，该文件规定了10条限制性规定，违反其中之一的不予审批。

另外水土保持设施类型的划分及水土保持设施补偿费的收费标准也是一大制约性因素。各省（区、市）对水土保持设施类型的划分和水土保持设施补偿费征收范围的界定差别较大，如占用耕地是否应按破坏水土保持设施的面积计算补偿费，水行政主管部门与建设单位的分歧较大，水土保持方案审查人员与水行政主管部门对此也有分歧，因补偿费争议问题曾使某高速公路水保方案报批稿迟迟无法定稿［2］ 。建议由水利部组织各省（区、市）进一步界定，明确水土保持设施类型，制订较为详细的、符合实际的水土保持设施补偿费征收范围和补偿费取值原则。

（3）方案编制阶段设计深度的设置。按照水利行业的一般规定，水土保持前期工作可分为可行性研究、初步设计和技施设计3个阶段。但是，由于铁路、公路、电力、能源、城市建设等行业的前期工作的阶段设计深度与水利行业存在较大的差异，其前期工作的深度不能满足编制水土保持方案的要求，同时由于没有计列水保工程投资，致使在编制水土保持方案时难度较大。建议水利部会同有关部委，协商确定非水利行业前期工作的阶段划分与水保方案编制阶段划分的对应关系，以便编制单位能够较为顺利地开展水保方案编制工作［2］ 。

（4）水土流失预测的可信度。现行方案中的水土流失预测大多提倡采用类比法，类比预测法是根据项目毗邻地区的有关观测和研究成果，通过分析比较进行预测，类比工程必须采用竣工验收且有监测资料的项目，这样才能保证其可信度。但由于很多地区水土保持监测工作才刚刚起步，监测数据匮乏，相应采用的类比工程侵蚀模数的可信度也大打折扣。建议尽量采用当地监测数据，有条件的进行现场实验，结合定性分析，对项目水土流失的特点、不同区域不同部位的水土流失强度及可能造成的危害进行分析，明确水土流失防治分区和重点防治区域。

（5）主体工程水保评价。对主体工程的水土保持评价不光是“立”，还要敢于“破”。对于不符合水土保持技术规范要求的主体工程总体布置、施工工艺、土石料（渣）场选址、弃土（石渣）流向等要敢于“破”，而且要破而后立，“立”是指从水土保持角度提出新的建议或要求。

（6）方案措施的可操作性。开发建设项目水土保持注定与其他咨询评价类项目不同，因为其中加入了水土流失“防”与“治”的内容，有了工程设计，实际操作性也就成为其发展的最重要制约因素。可操作性须与工程实际紧密联系，闭门造车不可取，所以在方案编制过程中，勘测设计也应摆上台面，而且随着主体工程的变动，方案设计也应作相应调整。

3 结语

通过对开发建设项目水土保持方案流程的分述及制约性因素分析，并思考其最终落脚点，可以看出，开发建设项目水土保持方案有其特殊性，其前置性强，关联多，而且蕴含着“有破有立”的哲学思想，并十分注重可操作性。随着水土保持工作的深入开展、设计市场管理的加强、基础资料的积累、国家标准的即将颁布，水土保持方案的编制工作将更加规范，水土保持方案将更切合实际和具有实用性，这将为促进水土流失防治工作的开展，为水行政主管部门的监督和检查提供科学依据。

参考文献:

［1］ 万华.水土保持方案前置审批的地位和作用.中国水土保持，2007，（10）:11～21.

［2］ 孔令法，王桂萍，白子昕等.水土保持方案编制中的有关问题及建议.中国水土保持，2004，（12）:28～29.

作者简介: 李 杰，男，湖北省水利水电勘测设计院，工程师。