参与式灌溉管理的新视角（楼豫红）

“参与”一词在汉语中的解释是参加事物的计划、讨论、处理等。“参与”作为一种现代的发展理念和思想体系，其内涵比我们通常所理解的“参加”要更为广泛、深刻，它包含有“赋权”、“民主”、“自治”等含义。在民主与法制逐步完善成熟的现代社会，参与是实现既定目标的一种手段、工具和方法，它贯穿于整个事物的运行过程。公众参与也是实施可持续发展的关键。

参与式方法是事物主体积极地、全面地介入事物中有关决策、实施、管理和利益分享等过程的一种方式方法。参与式方法产生于人们对于传统理念和实践的反思。传统理念主要是以单纯的政府为主体，没有把与事物相关的大众和社会作为发展的目标，出现了本末倒置，事倍功半的效果。参与式方法可应用于各发展领域，主要涉及基础设施建设方面。在这些领域中使用参与式方法，可使相关人员能快速了解所需信息，并及时调整计划。

参与式方法应用的基本要素主要包括以下方面：(1) 决策及选择过程中的介入；(2) 在全部事物周期各阶段的介入； (3) 能力建设、自我组织及自立；(4) 利益分享；(5) 权利及民主的再分配；(6) 机制促进参与式方法得以让事物相关者分析他们所处的真实状况，使目标群体分享、更新并分析其生产知识和条件，进行计划并采取行动；另外这种方法还能够使所从事的事物公开和透明，把发展和机会赋权给目标群体。第三，这种方法使人们能够自主地组织起来，分担不同的责任，朝着一致的发展目标努力；在事物的制定者、计划者以及执行者之间形成一种有效的平等的合作关系。

20世纪80年代中后期开始，“参与式方法”开始在我国的一些国际合作项目中应用。目前，以农民用水协会为主要形式的参与式灌溉管理的理念和方法在中国已逐步被人们了解、接受和推广应用。

2、灌溉管理的特点

总体上说，在灌溉工程投入使用后的一切活动均属于灌溉管理范畴，其中，以高效用水为核心的用水管理是中心，包括配套、维修养护、防汛抢险、改扩建等工作的工程管理是基础，以水费征收、多种经营、综合利用为主的经营管理是杠杆，人才培养、队伍建设、制度建设、用水组织建设及用水户参与管理等方面的组织管理是保障, 这4个方面的工作是互为依赖,互相促进的关系。灌溉管理是使灌溉农业获得成功, 缓解日益紧张的工农业用水矛盾有效而必要的手段。另外，灌溉管理中灌区水环境的动态监测，水利工程与社会环境的关系评价等是保障人与自然和谐共处，减少负效应，达到可持续发展的大事。

由此可知灌溉管理是建立灌溉机构，制定法规，实施工程管理、用水管理、组织管理和经营管理的总称。

2.1、灌溉管理是系统工程

灌溉系统是一个系统工程。专业管理机构把灌溉水输送、分配到干支渠上的各个分水或配水点。但水量进入分水或配水点以后，面对的是广大农田，不同时间和不同水量的灌水要求。这不仅涉及渠道和各种基础设施条件的好坏，而且还要求有完善的用水管理组织，特别是斗农渠以下和田间用水管理组织。如果没有科学的管理，不仅会引起大量的水量损失，而且会造成水量分配的不及时和不均衡。所以灌溉管理既是硬件技术措施，又是软件管理措施，是一项复杂的系统工程。

2.2、农民是灌溉管理的主体

灌溉设施是农民抗御自然灾害，改善农业生产条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。农民是灌溉设施的使用者。尊重农民意愿，依靠农民的力量，管好、用好灌溉设施发展灌溉事业的基本原则。因此，建设灌溉工程，需要充分考虑众多农户的需求，尊重农户的意愿，需要让广大农户参与到灌溉管理的决策中来，并让农户愿意对灌溉管做出自己的贡献，包括技能的投入和经济的投入。

2.3、农民的素质决定灌溉管理的成败

农民是灌溉设施的使用者和管理者，而管理水平的高低，直接影响工程效益的发挥，目前农民的教育文化程度偏低，大部分农民只具有初中及以下文化水平，农民的科技文化素质普遍不高，且农村文化基础设施较为薄弱，农民劳动技能不高，在很大程度上影响了灌溉工程的正常使用，为了保证工程的长期高效发挥作用，需要提高广大农民的管理和使用工程的知识技能。因此，需要政府或其它组织举办相关的技术培训，帮助农民提高管理能力及相关的技能，协助农民挖掘自身的潜力和优势。

2.4、灌溉设施涉及农户较多，需要农户间的互助与合作

灌溉设施是一个完整的系统，一般涉及较多的农户，作为农村、农业的基础设施与农民的生产、生活都有密切关系，是一项群众性的事业，群众性、互助合作性是灌溉工程的重要特点之一。目前联产承包责任制下，一家一户建不了也管不了一个灌溉系统，需要建立用水组织承担灌溉设施建设和管理等，而管理组织必须建立在广大农户充分参与的基础之上。

3、参与式灌溉管理的内涵

参与式灌溉管理是用水户全面参与灌区各类管理，包括灌区田间工程的规划、设计、施工建设监理、融资、运行维护、监测评价等，不仅参与决定工程建设而且还要决定体制设计(组织形式和功能)等管理.用水户参与管理的前提是成立"用水者协会"。与以往群众管水组织的区别在于用水者协会具有法人地位，其合法权益受法律保护，不是灌区专管机构的下级或附属组织，与灌区的关系是水的买卖关系，接受灌区专管机构的指导和服务.用水者协会的组建是灌区管理体制改革的一个关键步骤，其组建和运作将直接影响灌区管理和灌溉管理体制改革的成败。

用水户协会是用水户参与灌溉管理的主要方式，是以某一灌溉区域为范围，由农民自愿组织起来的实行自我服务、民主管理的灌溉用水合作组织，它是经过民主协商、经大多数用水户同意并组建的不以营利为目的的社会团体，是具有法人资格，实行自主经营、独立核算、非营利性的群众性社团组织。简单地说，用水户协会是农民自己的组织，在协会内成员地位平等，享有共同权利、责任和义务。农民用水户协会的宗旨是互助合作、自主管理、自我服务。

用水者协会组建的原则是:自愿、公开、民主，改善工程设施与改革体制相结合。灌溉用水管理是协会工作的核心。综合国内外的试点和研究进行分析，用水户参与灌溉管理可有效提高灌溉水利用效率,灌区田间工程建设和维护可得到有效加强，促进灌区自身的良性发展，还能增强农民的责任感和主人翁意识.随着参与式灌溉管理模式的推广和建立的不断深入,需要建立有效的激励机制和保障措施.首先要有国家政策的支持，明确政府和水行政主管部门的职责(如核定水价等)，还要理顺灌区和用水户的关系等。总之，用水户参与是灌溉管理的基本要求.没有用水户的参与，就不能及时、准确地掌握用水需求动态，灌溉用水管理失去了基础，灌溉工程的建设、维修、养护也失去了基础。参与式灌溉管理可在一定程度上解决中国灌溉管理中存在的问题，但灌溉管理体制和机制改革必须因地制宜，讲求实效，必须有利于提高灌溉水利用率。

4、农民用水合作组织的发展现状与特点

从上世纪90年代我国开始在灌区基层推行参与式的灌溉管理式，自1995年湖北省漳河灌区建立全国第一个农民用水协会至今，我国参与式灌溉管理也由最初的试点进入发展推广阶段，特别是2005年水利部、国家发展和改革委员会、民政部联合下发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》之后，农民用水协会这种灌区群众管理模式在我国迅速发展起来，各种小型农田水利工程建设项目要求以用水户协会为申请单位，建后产权明确给用水户协会，建后管护责任落实给用水户协会。

2006年四川省召开了农民用水户协会工作现场会，安排部署全省建立农民用水户协会、用水户参与灌溉管理工作，并将用水户协会的建立作为四川省年度农田水利基本建设“李冰杯”的一项重要考核指标。截止2008年底四川全省组建以农民用水户协会为主要形式的农民用水合作组织2657个（其中已在当地民政部门登记注册的协会有615个），参与管理有效灌溉面积829万，涉及人口951万人。而2006年初全省组建各种形式农民用水户协会1487个（其中已在当地民政部门登记注册的协会有85个），管理灌溉面积279万亩，参与人口353万人。由此可见发展速度是非常快的。但是，农民用水合作组织在近年的发展历程中，虽然保持了较快的增长速度，但普遍存在规模不大、实力薄弱、影响带动力有限、运行不规范和稳定性较差等问题。

5、参与式灌溉管理发展中存在的问题及对策

5.1、用水户协会建立的初衷与参与式理念存在差异

建国以后，我国的灌区管理体制主要采用专群结合，分级负责、分级管理的模式，即骨干工程由灌区专管机构管理，田间工程由群管组织管护。农村家庭承包制实行以后，原有的群众管水组织陷于瘫痪。只好依赖乡镇政府和村两委组织灌溉，乡镇水管站和村两委成为用水农户和灌区管理部门之间的中介。这等于在用水户和供水者之间增加了两个组织者。家庭经营使得农户同供水单位的交易成本提高，需要组织起来的农户共同体来和供水单位进行交易，但对于村两委来说，这可以理解为双层经营体制中他们应该担负的社会化服务。村干部的工资是由乡镇政府核定下发的，虽然它来源于农民的上缴，村干部就觉得应该从组织灌溉中获得一定的报酬，这不是在替乡镇政府干事，而是替灌区管理部门在做事。乡镇水管站作为乡镇政府的水行政主管部门，也有替灌区管理部门做事的感觉，也有从中获得报酬的观念。所以，虽然上级三令五申不能截留水费，但是现实中由乡村两级截留的水费占了农民上缴水费的相当比例，这使得灌区管理部门不能得到足额的水费，本身水价就定得低，这种情况下就更不可能拿出更新改造末级渠系的钱，甚至连正常供水都难以为继。更为恶劣的是，乡村两级还在灌区定价的基础上任意提高水价，农民往往交了很高的水费，却由于不能由乡村两级及时“转交”，而不能及时和足量得到灌溉。在有些地区，这成为农民负担加重的一个重要原因，也是灌溉面积缩减、农民收入下降的一个重要原因，基于水费收缴产生的干群矛盾和水事纠纷成为乡村不稳定的一个诱因。

而“参与”作为一种现代的发展理念和思想体系，在理论上基本包括了3个层次的含义：第一政治学角度，“参与”就是对弱势群体赋权，弱势群体在发展决策中的参与，以及最终在变革社会结构的过程中发挥作用；第二社会学角度，“参与”强调社会变迁中各个角色之间的互动，以此引申出社会角色在发展进程中的平等参与；第三，经济学家以及发展援助的管理者则更多的从干预的效率角度来认同“参与”的概念。事实上，“参与”反映的是一种基层群众被赋权的过程，而不仅仅是解决单方面的水费和维修资金的问题。

我国推行用水户参与灌溉管理和当前农村普遍推行的村务公开、政务公开是相辅相承的，是我国政治体制改革在水利行业的具体体现。用水户协会的原则和村民自治的原则是一脉相承的，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，可以说村民自治是农民用水者协会发展的基础。用水户参与灌溉管理不单单是灌溉收费制度的改革，而且是灌溉系统的权责从政府向农民用水户协会和其它私人组织转移的改革，其目的是为了减轻国家的财政负担，提高水资源的利用率和水利工程的运行效率，缓解水资源尤其是农业用水紧张态势。更是村民民主自治制度的一项重要内容。随着我国政府体制改革和农村税费改革的不断深入，各级政府会出台农民用水者的相关法律和政策规定，进一步明确协会的地位，为协会的正常运行提供法律保障。

5.2、用水户协会建立的方式与参与式理念存在差异

农业发展水平不平衡，农民综合素质较低是我国的国情。目前在推动用水户参与灌溉管理中，政府部门起了绝对的主导作用，甚至行政机构越俎代庖，强迫命令，有些灌区到一个地方考察学习后生搬硬套，搞一个模式、“一刀切”、“先成立、再规范”。虽然协会发展数量增加较快，但建设质量和运行极不规范。由于用水户参与灌溉管理的支持和推动力是至上而下的，没有很好的与农村基层干部和农民形成互动，没有把农村水利工程设施管理的部分或全部权利与责任都移交给用水户自主管理。由此使本来应当由农民自主兴办的事业，却在农民意识中变成了“上面要我干”，滋长了农民对政府的依赖心理。同时，由于农民自身认识原因，主人翁意识不强，按说应该是农民自己选择用水户代表，然后产生用水户协会执行委员会，在全体会员或代表大会的监督下执行协会的规定。但在实际中主要是由行政部门来推动，具体是由水管部门牵头，然后县乡水行政主管部门，最后到村里来推动，运行的行政化趋向很明显，所以不能完全实现协会民主管理和自主管理制度设计的内涵。因此，在现有农民合作能力的基础上，要使农民用水户协会变成真正的农民用水户的自治组织，需要投入相当的成本，并且还要辅之以时间上的等待。

参与式的思想核心在于：强调了发展过程的主体是积极、主动的人，只有主体在整个过程中得到强化，这种发展才是可持续的、有效益的发展。用水者协会组织的发展、壮大、推广是一个制度问题，它不是单靠用水者的一厢情愿或灌区管理机构的意愿而能实现的，它的发展直至推广更多的需要做为宏观调控者的政府给予积极的政策引导，需要灌区管理机构在业务、技术上给予指导，给予便捷的服务，甚至成为一种制度、体制。只有在制度的规范与约束下，明确三方的权、责、利、义，才能建立起适应协会发展的长效机制，才能保证协会真正成为在地方政府的领导、灌区管理部门的业务指导与监督下相得益彰并良性运行着的社会团体。做到改革一处，成功一处，发挥效益一处，由点到面，逐步推广。

5.3、用水户协会运行的方式与参与式理念存在差异

农民用水户协会的运行目标是：满足用水户用水要求，优化水资源配置，降低灌溉成本，提高用水效率；增强用水户自主、自立的观念，提高参与灌溉管理与工程维护的积极性，提高水费收取率；建立稳定和谐的用水秩序，保障弱势群体平等的用水权利；使灌区资产保值增值，确保工程持续高效运行，逐步实现良性运行和可持续发展。同时，农民用水户协会的运行，必须坚持：规范化、制度化、公开化。

农民用水协会属民间社团组织，虽然制定有协会章程和管理规章制度，但有的管理规章制度流于形式，协会管理人员的总体素质低，缺乏科学用水、节约用水的观念，主要管理人员多属兼职，精力分散。有的协会无固定场地，工作开展必须依托所在乡镇政府、村民委员会才能进行。

推行用水户参与灌溉管理，将灌溉管理权向地方转移是一项复杂工作，涉及到国家政策法规和政府机构的调整，新的地方组织机构的建立，工程设施、设备所有权的转移以及工程管理人员的调整。协会的正常运行离不开灌区专管机构的业务指导，用水者业务技能的提高离不开业务部门的指导与培训。对协会提供经常性的业务指导与培训对提高协会人员素质，帮助其规范、熟练的开展业务工作具有十分重要的意义，只有提供经常性的业务指导与技术培训，才能确保协会的运行与管理逐步实现制度化、规范化，确保灌区管理机构与协会间的业务合作实现制度化、规范化，最终实现“互利共赢”。

参考文献

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作者单位：四川省农田水利管理局