长江砂场危害分析与治理建议（周建春）

发布时间：2022-02-23 16:57:07 | 来源：网友投稿

摘要: 沿江无序砂场危害由来已久，长江河道采砂管理一直以来都是热点和焦点，是一个复杂的系统工程，为此必须统筹兼顾、综合治理。为依法、有序、科学、统筹地管理长江河道采砂，必须解决好沿江分布的大小无序砂场问题。指出了沿江无序砂场的危害性，介绍了安徽省沿江一些地方在砂场治理中的做法及存在的主要问题，并对下一步砂场治理工作提出了建议。
关键词: 砂场治理;采砂管理;长江;安徽
中图分类号: TV85　　文献标识码: A
1 砂场基本情况
安徽省沿长江干堤管理范围内现有大小砂场180余处，分布在416km长江干堤河道左右两岸。多数砂场开始仅仅是临时占用、砂石快进快出，存量很少，随着时间的推移，占地面积逐步扩大，砂体堆高也随之增加，近年来随着沿江经济迅速发展，建筑用砂量逐年增多，沿江砂场的数量也不断增多，规模不断扩大，不规范的沿江砂场问题更加突出，因此必须对长江非法偷采江砂加大打击力度。
1.1 审批
沿江砂场的审查批准、同意许可没有一个统一的模式，从调查了解的情况来看，大多沿江砂场在工商管理部门申请了营业执照，部分在税务部门办理了税务登记，由于黄砂经营动态性较强，其纳税大多采用定额包税的办法。在河道管理部门确权的范围内的砂场，一般多在当地河道管理部门办理了临时占用手续，象征性地交纳一点滩地占用费;还有一部分虽是在河道管理范围内，但因历史原因土地权属归有关单位和个人的，其经营用地有临时租用的，也有长期协议占用的。各个部门按照各自权限分别进行砂场相关经营内容的审查，没有一个统一的管理批准模式，也没有专门的法规条例对砂场经营作出明确规定。
1.2 监管主体
沿江砂场的监管主体过去一直不十分明确，延续着水利、工商、税务、海事和港口等部门从不同角度进行管理的方式，水利部门依据水法规的规定从防洪安全的角度对砂场进行管理，多数是要求其汛期不得经营等。但部分经营户认为自己拥有合法的工商营业执照，按章纳税，对水利部门的日常管理工作时常不予配合。总体上沿江砂场是处于一个多头管理，但又难以管理的局面。每年检查长江防汛时砂场都是管理中的一个老大难问题，虽然每年水利部门都要花费大量的人力、物力和财力对砂场进行清除，但效果不甚理想，往往是汛前清除，汛后恢复。
1.3 经营状况
长江黄金水道航运发达，沿江社会经济快速发展，带动了建筑市场的发展，建筑材料供不应求，砂石的需求也日益增加，砂价随之攀高，特别是沿江砂场在不法砂源的销售中承担了不光彩的角色，与正规渠道进的砂在价格上相差较大。经营占地面积也大小不等，占地规模小的可能只有300m2 左右，占地规模大的可能近万平方米，小一点的砂场每年的纯利润大约在10万元左右，稍有一点规模的每年就可能有上百万元的收入。沿江砂场过去基本处于无序发展与竞争中，水利部门的管理任务日益繁重，而收效甚微。如枞阳江堤枞阳段外滩原有36座砂场，但每年向河道管理部门缴纳的滩地临时占用补偿费不到10万元。
2 沿江无序砂场的危害
由于沿江无序砂场一般都设立在河道管理范围内的外滩地、近城段堤防附近、堤内高地和无堤段高地上，其危害性较为复杂，主要体现在以下6个方面:
（1）沿江无序砂场是非法采砂特别是小型采砂船未能得到根治的主要原因之一。长期以来，各级采砂管理机构在打击长江河道非法采砂上做出了巨大的努力，取得了显著成效，对滩地砂场的治理也做了一些力所能及的工作，但是非法砂场的问题一直没有从根本上得到解决，问题在于没有监管好江面上的小吸砂船，根子却在岸上这些为非法采砂提供销赃的不法砂场。目前，沿江砂场大多缺乏统一规划，管理比较混乱，经营不规范，给非法采（运）砂船特别是小型采砂船偷采江砂就地销赃大开了方便之门。部分砂场经营者甚至将采砂船、过载吊机船和运砂船实行捆绑式联合作业，形成江砂产、供、销一条龙生产经营方式，在相当程度上助长了采（运）砂船舶偷采江砂的非法行为。另外，处罚非法江砂场现在无明确的法律依据，销赃者得不到应有的法律制裁，在一定程度上也助长了非法者的嚣张气焰。
（2）沿江无序砂场是产生近岸崩塌危及堤防安全的重要因素。由于没有统一规划标准，沿江砂场其江砂的堆积高度及堆放地点未受任何限制。若砂场位于工程崩岸区，就会对近岸堤防产生超强荷载，使长期处于稳定水流和边坡条件下的岸坡产生不利的受力条件，所以江砂滥堆滥放将直接危及堤防安全。少数单位和个人为经营方便，擅自将外滩地垫高，并修不透水围墙，形成阻水挑流。更有部分经营户采用水力冲填的方式卸砂，含砂的水流直接沿着堤脚或岸滩冲刷，滩地在长期负重的情况下受水浸泡，极易产生大面积滑坡和崩岸。
（3）沿江无序砂场是影响河道堤防工程管理的违章建筑。现有沿江砂场一般都是作为临时性占用滩地，相关手续都不齐备，是每年度汛违章清理的对象。另外，重载运砂车辆的行驶，造成堤顶道路和堤坡损坏严重，威胁着长江干堤的防洪安全，给河道堤防工程管理带来极为不利的影响。
（4）沿江无序砂场是岸线能否得到综合利用开发的制约因素。沿江砂场不少是占用的深水岸线资源，有的在城市的市区长期经营，给岸线的科学合理利用带来很多不便，一方面清除的成本加大;另一方面对市区段岸线规划利用带来难度，也在一定程度上影响了城区的环境。
（5）沿江无序砂场是导致船只运输过程中不安全的因素。沿江砂场有的为节省成本，高水位时进砂，低水位时出砂。汛期时，部分砂堆埋在水中，成为水下阻碍物，给高水位时习惯于近岸行驶的运输船只带来一定的不安全因素。
（6）沿江无序砂场是滋生社会不稳定及不和谐因素的重要场所。沿江无序砂场的经营者大多是当地有一定势力的人物，由于其经营之初就没有一个规范的标准，特别是黄砂经营作为一种暴利行业，是一个比较复杂的社会经营场所，易滋生各种不稳定因素。
3 安徽省在砂场治理方面的主要做法
长江河道非法采砂的问题出在江面上，根子却在岸上。为了更好地维护长江河道采砂管理秩序，保障长江防洪工程安全，优化长江岸线资源的利用，截断非法采砂者销赃渠道，进一步规范长江河道管理工作，安徽省在砂场治理方面开展了以下工作:
（1）坚持依法治理，注重宣传教育。由于目前《长江河道采砂管理条例》对非法采砂协从者缺少处罚措施和办法，难以依照采砂相关法规对无序砂场进行有效打击。特别是依据《防洪法》对河道管理范围内修建建筑物、构筑物的禁止性规定，根据《水法》、《防洪法》和《河道管理条例》等法律、法规的规定，以防汛指挥部的名义，以布置防汛清障为内容，重点对无序砂场进行彻底清除。
为确保砂场整治工作的顺利进行，始终把深入细致的宣传说服工作贯穿砂场整治的全过程，逐点、逐户、逐人做好思想工作，宣传治理无序砂场、统一规划、规范经营的重要意义，注重听取经营户对砂场整治的意见，争取他们的理解与支持。充分利用广播、电视等多种媒体有针对性地开展形式多样的水法律法规的宣传活动，在沿江交通要道、群众居住比较集中和商贸活动较为频繁的场所，通过张贴宣传画和宣传标语加大宣传力度，扩大宣传效果，不断提高沿江群众的水患意识，树立水法制观念，为砂场整治创造强大的社会舆论氛围。
（2）坚持规划引导，注重堵疏结合。为满足地方经济发展的需要，沿江各地长江河道管理单位委托设计单位对所辖长江河道管理范围内的滩地砂场进行规划，规划在确保水工程防洪安全的同时，综合考虑了城乡建设对砂石的需求，规划后的砂场在布局上更加合理，交通方便，也有利于滩地的有效利用和规范管理。为打击未经规划设立的无序砂场寻找了出路，也从一定程度上缓解了彻底清除现有砂场带来的社会矛盾。
目前，同马大堤宿松段、枞阳江堤枞阳段、无为大堤无为段和池州江堤贵池区段滩地砂场规划已获得省主管部门的批准，正在积极运作中。
（3）坚持主体地位，注重协调配合。长江河道采砂管理工作是一项十分复杂的社会水事活动，涉及管理部门多，各种利益关系复杂。砂场整治也是一项复杂的工作，牵涉面广，难度大。枞阳县和芜湖市在砂场整治前，水利部门多次向当地政府汇报工作，陈述砂场整治的重要性和必要性，表明对砂场整治的决心，形成以防汛指挥机构为主导、政府及相关部门共同协调参与的工作局面，有力地推动了砂场治理工作。在清除整治砂场中，地方政府、水行政主管部门都发挥了不可替代的重要作用。各部门团结治水、管砂是整治产生效果的重要保障。
（4）坚持严格执法，加强巡查力度。对在规定期限内没有自行清除的滩地砂场，水政执法人员在公安、海事和电力等部门配合下，依法强制清除。受利益的驱动和诱惑，部分经营户明里暗里继续卸砂，水利部门组织执法人员不分昼夜进行巡查，特别是在双休日、节假日，增加巡查频率，强化执法力度和威慑作用，对部分不听劝阻者，采取对其再教育或拆除卸砂设备等办法强行予以制止，保持高压态势，防止反弹，力保砂场治理成果。
（5）坚持市场手段，确保公正、公平。枞阳县长江河道管理局在滩地砂场清除后，依据省主管部门对砂场规划的批复，按照《招标投标法》等相关法律法规的规定，对滩地砂场的经营权面向社会实行公开招标，实施规范管理，并在滩地临时占用协议中严格规定了经营户须无条件服从长江防洪安全和河道管理需要，并对砂料来源、卸砂方式等方面都做了有利于防洪安全、打击非法采砂和市场稳定的规定。
公开招标实行阳光操作，确保了招标结果的公平、公正，提高了办事效率，避免了人为因素，有效地防止了腐败行为的发生，确保了人员廉洁安全，切实保证了单位既得利益。枞阳江堤枞阳段滩地砂场由原来的36座减至现在的8座，管理费用在大辐下降的同时，滩地临时占用费由原来的每年不到10万元增至80余万元，提高了管理效益。同时，由于规划砂场在布局上更趋合理，砂场也从恶性竞争过渡为良性发展，保护了经营户的既得利益，也有利于日常管理工作。
4 砂场治理中存在的主要问题
尽管安徽省在砂场整治方面想了不少办法，采取了一些措施，并在一些地方已初显成效，但与预期的目标还有一定的差距。主要原因如下:
（1）执法主体者地位不明确。采砂管理有专门的机构，但作为专门管理江砂的机构，对涉砂的具体经营行为行使执法权时却主体地位不够明确，对无序砂场的经营管理，如不利用汛期清障，难以推动砂场整理工作，使日常监管趋于空白。
（2）规范砂场经营行为的处罚依据不足。明知砂场销售的是来源不明的砂，却没有办法依照有关规定对其进行处罚。目前没有专门的规定对此进行规范管理，也没有相应的条例与法规。
（3）综合治理统筹协调力度不够。砂场经营涉及工商、税务、供电、安全、环保、航运等多部门，各部门的相应职责不尽明确，难以形成合力。砂场管理工作涉及多个部门，整治砂场没有政府以及工商、税务、海事和供电等部门的支持与配合，单靠水利一个部门的力量，不仅制约手段有限，而且势单力薄，力量有限，难以形成打击力度。
（4）解决好砂场经营者出路仍然较难。沿江不少砂场经营者从事黄砂经营多年，当时的法规对这样的经营缺少指导和制约规定。现在对所有的经营者进行全部清除，各经营户对砂场均有大小不等的投资，有了相对稳定的客户，整治砂场使相当部分的经营户不得不离开他们熟悉的行业，另谋出路，客观上使他们承受一定的经济损失。
5 意见和建议
由于无序砂场的危害，进行全面的治理是大势所趋，必须认真研究、统筹兼顾、综合治理、堵疏结合，进一步规范砂场管理，促进长江采砂管理工作的制度化建设。
（1）全面落实治理工作的行政首长负责制。在坚持打击和取缔非法砂场的同时，引导部分原砂场经营者参与合法规划的砂场经营，政府需及时对砂场经营户的转产进行安置与扶持，采取优惠政策，拓宽他们再创业和就业的渠道，解决部分经营户的后顾之忧，使他们能够尽快转产改行，另谋出路，减少治理难度。
（2）进一步完善采砂管理的法律法规建设。明确查处非法经营的执法主体，处罚依据。从政策法规上对经营非法江砂的行为做出既符合实际又便于操作的处罚规定，打击非法者，保护守法者的利益，对非法采砂的组织者从法律上予以定性，明确处罚尺度。通过完善法规体系、建立约束机制、明确处罚措施、堵塞漏洞，迫使非法经营者收敛非法行为。配套措施到位，推行砂经营专项统一票据制度，对运、售砂必须要有源头合法证明，从根本上保证规范经营。
（3）进一步完善砂场规划等基础工作。因为有市场需求，也就不可能一堵了之。管理涉砂行为与管理长江一样，应积极贯彻水利部人水和谐理念，特别是要遵从“有效保护、合理开发、永续利用”的原则，规范规划砂场经营行为的监管。必须进一步明确沿江砂场的规划原则，规范具体审批行为，进一步优化砂场布局，要求科学严密论证，为建立规范、有序的砂场布局明确要求。合理引导沿江砂场转产、转行，建立砂场长效管理机制。
（4）继续保持对非法采砂活动高压严打。采砂管理机构必须始终保持对非法采砂活动高压严打的态势，巩固禁采管理的可控局面。克服人力、财力、物力不足等各种困难，加强日常监管和巡查，对重点江段和非法采砂活动多发水域实行严密监控，重拳打击非法采砂行为，防止非法采砂活动的反弹。震慑那些抱有侥幸心理的非法采砂、运砂船主，让非法采砂场无生存空间，巩固全江来之不易的采砂管理成果。只有坚持“陆治水打、综合治理”的方针，才能真正实现长江河道采砂管理工作的长治久安。
（5）继续争取多部门共同参与协同治理。由于沿江砂场管理是涉砂行为，应明确由水利部门统一进行管理。强调沿江砂场的管理主体地位的同时，还需加强部门间的团结协作，形成以水行政主管部门为主体，其他相关部门相互配合、相互支持，关系较为协调的管理体制和运行机制。水行政主管部门对沿江砂场进行科学规划、合理布局，加强对沿江砂场的审批，凡经批准经营的砂场，不得经销来历不明的砂石。对未取得水行政主管部门批准的砂场，可以商请工商部门不办理营业执照，税务部门不办理纳税登记，供电部门不提供电源，海事、港口部门禁止运砂船停泊卸砂等。
（6）加大砂场治理专项经费的投入。由于砂场整治涉及到各方面的利益，其治理后社会效益明显，各级政府应列入一部分专项整治经费，以便于这项工作的开展。有关主管部门应将其作为采砂能力建设中的一项重要内容，明确专门的经营，以用于解决沿江各地砂场整治中的经费投入不足的问题。
作者简介: 周建春，男，河海大学商学院，博士研究生;安徽省长江河道管理局副局长，高级工程师。
来源：《人民长江》2008.11

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