浅谈黄河水资源现状及做好水政工作的几点建议（马勇,付义刚,王滨）

黄河是我国的第二大河，也是我国西北、华北地区的重要水源，但黄河流域大部分属于干旱与半干旱地区，水资源贫乏。随着流域社会经济的发展，对黄河水资源需求不断增加，水资源供需矛盾越来越突出，缺水已成为沿黄地区社会经济可持续发展的重要制约因素。因此，加强水资源管理，通过运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，对黄河水资源进行有效的开发、利用、保护是实现黄河水资源可持续利用、维持黄河健康生命的保证。

水是生命之源、生活之源、生产之源，它作为一种核心资源和动态资源，具有不可替代性和难以利用高科技解决的特点，因此，水问题显得十分重要。到21世纪中叶，我国人均水资源拥有量将减少到1750立方米。届时，全国大部分地区将面临水资源更加紧张、缺水甚至严重缺水的局面。对于黄河下游地区来说，黄河水是生产生活的主要水源，除此以外可引用的淡水资源寥寥可数。为应对水资源紧缺日益严重的形势，提高水资源的利用效率，优化配置水资源，已经变的刻不容缓。

【论文关键词】：水资源概况 特点　存在问题 水政工作的必要性

一、黄河水资源概况

黄河发源于青海高原巴颜喀拉山北麓海拔4500米地约古宗列盆地，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东九省（区）,注入渤海，干流河全长5464公里，流域面积75.24万平方公里。黄河是西北、华北地区重要水源，天然年径流量580亿立方米，其中花园口断面559亿立方米，兰州断面323亿立方米。　　

据统计，黄河多年平均河川径流量为580亿m3，仅相当于全国河川径流量的2%，却承担着向全国15%的耕地、12%的人口、50多座大中城市的供水任务，同时还担负着向流域外远距离调水。随着流域内工农业的发展，两岸年用水量由50年代的122亿m3猛增到90年代的300亿m3左右。其中农业用水是大头，约占92%，工业生活用水约占8%。从1972年起到1999年的28年间，黄河下游有22年断流，而1996、1997、1998年连续三年的断流时间均超过100天，1998年则长达144天。根据预测：正常来水年份情况下，2010年黄河流域缺水40亿m3，2030年缺水110亿m3，2050年缺水160亿m3左右，枯水年份还要增多。由此可见，用水需求已超出了黄河水资源的承载能力，黄河流域水危机的矛盾将会越来越突出。

二、黄河水资源的特点：

黄河自然条件复杂，河情特殊，有着不同于其它江河的显著特点：

（一）、水少沙多。黄河作为世界第一高含沙河流，每年平均输沙量为16亿吨，平均含沙量35公斤每立方米，最大年输沙量39.1亿吨，最高含沙量920公斤每立方米，七——九三个月集中了80%的沙量。　黄河流域多年平均天然径流量仅为全国河川径流量的2%，是长江的1/17，居我国七大江河的第四位。1997年流域内人均水量543立方米，为全国人均水量的25%；耕地亩均水量307立方米，为全国亩均水量的16%。在世界江河中名列第一。

（二）、时空分布不均匀。黄河即径流地区分布不均，径流年内年季变化大。黄河径流量多集中在每年七——十月份，占全年的60%以上。全年60%的水量和80%的沙量集中在汛期，易形成暴雨洪水和高含沙洪水。非汛期来水少，造成缺水断流。56%的水量来自兰州以上，90%的泥沙和全部粗泥沙主要来自中游河口镇至龙门区间及泾、渭、洛河上游。冬、春季降水和河川径流量相对较小，三——六月份仅占10%—20%，上中游宁蒙平原消耗量大，中下游加水量很少，所以流入下游的水量难以满足冬、春引水的需要。

（三）、水沙异源。黄河水沙来源地区不同，黄河水量主要来自上游，兰州以上控制面积占花园口以上的30%，水量占58%，沙量仅占9%，是黄河的主要清水来源区。黄河的沙量90%以上来自中游，需要上游的清水输送入海。所以上游水资源的利用需要兼顾中下游供水及输沙的需要。

（四）水土流失严重

黄河流经的黄土高原是世界上水土流失面积最广、强度最大的地区。水土流失面积达45.4万平方公里，占黄土高原总面积的70.9%，其中侵蚀模数大于15000吨/平方公里?年的剧烈水蚀面积3.67万平方公里，占全国同类面积的89%。

（五） 下游河道洪水威胁严重

大量的泥沙输送到下游造成河道的严重淤积，据实测资料统计，黄河多年平均进入下游的约16亿吨泥沙，有四分之一输入深海，二分之一堆积在河口三角洲和浅海，其余四分之一约4亿吨淤积在下游河道内。年复一年，河床不断抬高，形成举世闻名的“地上悬河”，是历史上黄河下游经常决口泛滥的根源。目前黄河下游河床高出两岸地面4m-6m，高的达lOm以上，河势摆动游荡，给黄河下游防洪构成很大的威胁。

三、管理中存在的问题表现

自实行水量统一调度以来，黄河下游断流现象虽然未再出现，但由于黄河属资源性缺水地区，加之流域统一管理十分薄弱，黄河断流问题并没有从根本上解决，其具体表现主要是：

（一）长期以来，多龙管水，直接影响黄河水资源的合理配置和高效利用。

在我们黄河系统内，“管”水的部门不止一个，比如黄河取水许可、水量调度、水质管理权分别隶属于不同部门。水政科、防办、供水处从不同角度对黄河水资源进行管理。虽然各口管理的侧重点有所不同，但归根到底都是对水资源的管理，各口在管理中工作中难免有所重复，不但增加了工作量，有时也容易在实际工作中造成推诿，甚至扯皮，更主要的是多部门管理，影响了水资源管理效能的发挥。

（二）建立和完善黄河水资源管理法规，为管理黄河水资源提供法律依据

目前有关黄河水资源管理和保护的法律法规很少，也很不配套，很难实现真正意义上的“依法治河”、“依法管水”，另外由于地方保护主义思想的存在，也使一些有关黄河水资源管理的法规、规定很难出台。黄河是我们中华民族的黄河，我们在依靠行政、经济手段对其实施管理的同时更应该依靠法律来对其进行管理。因此应该尽快出台《流域法》、《黄河法》、《水资源管理条例》、《黄河水资源费征收办法》、《黄河下地水资源管理办法》、《黄河节约用水管理办法》、《黄河水量统一调度办法》等，为黄河的水资源管理提供法律依据，使黄河永远造福中华民族。

实现水资源统一管理首先必须具有法律保证，尤其是要明确界定水的权属关系，健全执法机构，不断加强管理。但目前黄河实行流域管理，以流域为主体的水资源管理还没有真正形成。中央与地方、地方与地方的水权划分、水事划分方面还存在许多不完善之处，做为水资源管理的有关法规、政策的制订和出台上往往要相对滞后并且难度很大，使黄河水资源的开发、利用、管理和保护缺乏强有力的法律依据，虽然黄河河务部门设置了水政水资源科，负责黄河水资源的执法和保护工作，但在新的形势下，单纯的水政执法已难以确保黄河的水资源保护工作。

（三）经营管理粗放，管理不到位

黄委1994年开始在流域管理中全面实施取水许可制度，各单位实现了订单供水，但是做为黄河部门只管放水，很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指标引水以及用水户的节水措施等。这样的管理方式难以对黄河水资源的开发、利用及保护实施有效的科学管理，也难以使用水户在水资源管理和保护方面真正信任和服从黄河水资源管理部门，从而使黄河部门的职责和权威无法真正到位。对黄河水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以控制和协调用水户的取水，致使取水过程中存在“农转非”现象，随着工业发展进程的加快，我国水资源“农转非”现象更加普遍，而且随着时间的推移趋势更加明显，这样一方面制约了农业的发展，同时也给水资源利用管理增加了难度。

（四）坚持开源节流和保护并重，把节约用水放在首位

黄河多年平均河川径流量已确定，黄河水资源矛盾也越来越突出，要想增加黄河水资源的可供利用量，利用多种水源，建设南水北调工程等措施未尝不可，但俗话说“远水解不了近渴”，那毕竟是权宜之计、无奈之举，作为中国第二大河的黄河，其水资源的开发利用必须从长远计，从长久计。前面已经提到，黄河水资源浪费严重，农业用水占全部用水量的92%，节水潜力比较大。因而应该把节水放在首位，完善用水机制，对各类用水实行定额管理，对超定额用水实行累进加价，对浪费水资源行为实行惩罚性水价，同时对节水突出者进行表彰和奖励，提高水资源的利用率，尤其是农业用水的使用率，积极兴建喷灌、微灌、滴灌设施，积极推行节水设施及技术，同时对新建、改建项目加大督查力度，督促其使用国家定点节水产品，使节水行动进入每个行业、每个领域，采取有力、有效的措施使黄河水质不受污染，从坚持可持续发展战略的角度去管理水资源。

缺乏有效的节水激励机制，导致黄河水资源浪费严重:一是我国现有的用水机制让人感觉到用水多少与自己的经济利益关系不大，加之水费征收机制不健全，水价又偏低，加上现实中很多情况下，多用水比搞节水措施费用要低很多。二是黄河水价存在“一刀切”现象，没有根据不同用水类型、供水对象、用水方式、工程类别等制订不同的水价，不能通过经济杠杆来有效的促进水资源的节约。另外，黄河水约有90%用于农业灌溉，但目前大部分灌区由于投资不足，配套很差、工程老化失修等原因，灌水技术落后，有些灌区大水漫灌、串灌现象仍然存在，致使渠系水利用系数只有0.4左右，用水浪费现象严重。近年来，节水灌溉虽得到大部分省（区）的重视，但因投入资金不足，节水进展仍很缓慢。

（五）在管理体制上，缺乏广泛的水行政管理权

专家们针对黄河断流、水资源供需矛盾日益突出等问题，早就呼吁：建立以流域为单元的水资源保护统一管理体制；对水资源实行统一的权属管理，以实现防洪、供水、用水、储水、节水、排水、水资源保护、污水处理与回用、地下水回灌一体化管理。在建立这种管理体制的同时，应加强管理力度，完善制约机制，对内要全面提高水资源管理人员素质，对外要加强用水监督和检查，建立一套需水—供水—取水—用水调查（报告）的程序，只有这样，才能使我国有限的水资源得到有效、合理的利用，缓解水危机的矛盾。

根据流域机构“三定”方案，流域机构只是水利部的派出机构，而不是一级行政单位，它只能根据水利部的授权在本流域内行使水行政管理权。既然是授权，就不可能有完全的“权”，它因授权而具有的管理职能就肯定不会跟法律确定的水行政主管部门的水行政管理职能一样，它的职能范围要比后者窄很多，因而就不可能对本流域的水资源进行有效的管理。较为突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份，为了争抢黄河水，即使是黄河系统管理的引黄涵闸，也不时受到地方行政干预而难以按计划调度运行，使原本并不复杂的引水变得复杂而无奈，给黄河水资源管理工作平添了许多被动和难度。

鉴于黄河系统内部多口管水的状况，建议有关部门尽快予以理顺，该合并的口就合并，该集中的权就集中，真正建立起一个上下理顺、对口管理、职责分明、权限清晰的黄河水资源管理体系。

四、水政执法工作的重要作用

加强水政执法工作，是合理开发水土资源、预防和治理水土流失、保护和改善生态环境的根本途径，对建设生态河流、保障国民经济持续健康发展，促进经济社会发展有着积极重要的作用，功在当代，利在千秋。

水政执法工作贯穿于水务事业的始终，为水务事业的发展提供了良好的秩序和保障，它的成败关系着整个水务事业的兴衰。可以说，水政执法是水务的灵魂，是促进水务事业健康、快速发展的核心力量。在新世纪新阶段，随着水务事业职能的转变，如何做好水政执法工作已成为我们水务工作者的一个重要课题。

为了缓解黄河流域水资源供需矛盾和黄河下游断流形势，国家计委、水利部颁布实施了《黄河水量调度管理办法》和《黄河干流水量分配方案》，并于1999年初，黄河水利委员会成立了水调局，从1999年3月17日开始，对黄河供水实行统一管理和有计划的调配，自此以后，黄河下游未出现断流现象。

五、做好水政执法工作的几点建议

黄委会对黄河治理开发提出了“堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高”的目标，维持黄河健康生命，就需要基层水行政主管部门认真扎实的做好水行政管理工作，坚持依法行政，依法治水，如何做好新形势下黄河水政执法工作，笔者认为应做到以下几点：

（一）充分认识水政执法的重要意义

水政执法对促进水利法制体系建设和推动水利改革与发展都具有重要意义。是全面贯彻实施《水法》、《防洪法》、《水利工程保护条例》等水利法律法规的需要；是完善社会主义法制建设的需要；是建设“人水和谐”的需要。因此，在改革和发展的新形势下，每一名水政执法人员都要以全新的观点和战略的目光正确对待水政执法工作，依法行政，切实肩负起查处水事违法案件、协调水事纠纷、维护辖区内正常水事秩序的重要职责，保证水务事业持续、健康、稳定、和谐地不断向前发展。

（二）加强水政执法队伍建设

水政执法人员既是水法律法规的具体实践者和操作者，又是水行政主管部门行使水行政执法权的代表。水政执法人员的工作能力的高低，直接影响水政工作的质量和效率，是关系到水政执法成效的大问题。因此，加强水政执法队伍建设已十分重要和迫切，我们必须按照新《水法》的要求，建设一支政治过硬、业务精通，使之逐步向正规化、职业化、现代化的队伍迈进。

1、水政执法人员要有过硬的政治素质

水政执法队伍建设的根本是全面提高水政监察人员的素质，尤其是水管体制改革后的今天，面临新问题、新挑战，我们必须加强水政执法人员政治思想教育。首先，组织水政执法人员系统地学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，教育水政执法人员坚持党的路线、方针、政策，在政治上、思想上始终与党中央和上级党组织保持高度一致。其次，抓好水政执法人员的职业道德教育，坚持把严格执法作为水政执法队伍的生命线、恪尽职守，秉公办案。水政执法人员有了精神支柱，从思想上认识到水政执法工作在水行政管理中的重要性，才能把工作做好，才能坚持以事实为依据，以法律为准绳，严格做到有法必依、执法必严、违法必究。

2、水政执法人员要有崇高的敬业精神

敬业精神是水政执法人员应具备的职业道德。水政执法是水务行业一个特殊的职业，意味着艰苦奋斗、奉献牺牲。只有具备献身水务事业的高尚情操，才能以主人翁的态度，干一行、爱一行、专一行、精一行，全心全意服务于水务事业。水政执法一般在基层第一线，一言一行都能反映出水政执法者的形象，是水行政管理部门的“窗口”。因此水政执法人员要有执法道德，要为人民服好务，必须遵纪守法，严格遵守水政执法纪律，正确履行肩负的神圣职责，忠于法律，依法办事。

3、水政执法人员要有精通的业务知识

随着改革开放的不断深入发展，水政工作面临着新的局面和挑战。水务要发展，人才是关键，队伍是保证。这就要求我们用全新的理念锻造出一支作风正派、纪律严明、装备优良的高素质水政执法队伍。水行政主管部门要建立经常性的培训机制，提高执法人员的业务知识水平。积极推行岗前培训录用制度和在岗定期培训制度。要定期组织集中培训，深入学习法律、法规和水利业务知识，不断总结经验和积累经验，提高业务能力和执法水平。坚持理论联系实际的培训方法，着眼于提高水政执法人员解决实际问题的能力，着眼于实现人才的可持续发展，提高水政执法人员的综合业务素质和执法能力，造成一批业务精通、经验丰富的专职水政执法队伍。水政工作人员在从事本职工作期间，必须积极参加和接受水政执法业务知识和技能培训，坚持个人自学和组织培训相结合的原则，深入学习相关法律、法规和业务知识，真正成为学法、用法的“行家”、“里手”。

4、水政执法队伍必须专职，并配置现代化的执法装备

目前，水政执法人员多是兼职，这直接影响工作效率和执法水平，我们必须进行水政执法队伍规范化建设，逐步形成由专职水政执法人员组成的执法队伍。再之，随着高科技的发展及工作中的应用，水政执法工作也要迈出现代化的步伐，要逐步摆脱陈旧落后的办公设备，提高水政执法工作的科技含量。目前，我们基层面临一个亟需解决的问题是办公设备陈旧落后，这也是影响水政执法的一个重要因素。水政执法工作要在水行政管理中充分发挥作用，必须配置现代化的执法装备，这也是水政执法队伍现代化建设的一个重要标志。

（三）广泛宣传《水法》、《防洪法》等水利法规

自1988年第一部《水法》颁布以来，我国又相继颁布实施了《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》，制定了与之配套的法规、规章和规范性文件，为水行政管理提供了重要法律依据。执法是重点，普法是关键。为全面提高全社会的水忧患意识和水法制观念，我们必须大力抓好水利法规的宣传工作。首先要更新宣传理念。一是可以在堤防管辖范围内张贴标语，设置宣传牌、做展板或发放水法规宣传材料，让群众实实在在认识、了解水法规知识，达到依法办事的效果。二是执法与普法相结合，以执法促普法。针对水事案件的高发期，严格落实巡视、查处制度。对案件的当事人，水政执法人员要讲清其行为违反了水法规什么条款，与之相应要受到什么样的处罚。在处理案件中，态度要和蔼、诚恳，要让当事人心服口服，立足达到用一案一事教育一片的社会效应。三是加强内部学习。组织本单位职工深入学习水法规知识，切实提高干部职工队伍的依法履行职责的整体水平。四是加强宣传报道，扩大宣传范围。以治水新思路、人与自然和谐相处和“转变用水观念，创新发展模式”为重点，结合本单位工作实际，组织指导撰写普法宣传报道，增强宣传效果。

加强对水法律法规的宣传力度，做到三个坚持：一是坚持广泛性。强调“四有”，即乡乡村村有永久性标语，家家户户有传单，乡镇、街道、村有宣传栏，力争做到家喻户晓，人人明白。二是坚持典型性。水政执法人员可将较为突出、典型的违章、违法的水事案件，利用宣传栏、宣传车、新闻媒体为阵地，有针对性地配合《水法》宣传进行教育，让广大干群知道什么是违法、违章行为。三是坚持持久性。水法规宣传工作是一项系统工程，也是一项新生事物，不能只凭一时热情，或只限于宣传周，既要常抓不懈，还需常讲不烦；既要形式多样，又要内容脱俗，引人入胜。

（四）充实基层，网络要到位

可以在当地确定一名或多名基层骨干成为水政执法协管员，其职责为宣传水法律、法规之宣传员、水事矛盾的调解员、上传下达的通讯员、巡查查险的观察员、水政执法的协管员，水政执法工作既有一支强有力的纵向的本系统专业队伍，又有一支庞大而熟悉情况的横向的“地方武装”，纵横执法，网络形成，便于执法人员快、准、狠的打击水事违章、违法行为。

（五）强化监督，管理要到位

为了确保水政执法队伍依法行政，强化监督是关键。首先要着眼内部监督抓自我管理，对水政执法人员明确各自责任、义务、奖惩措施，充分发挥集体智慧，制订执法过错或错案追究制，制定并执行好能上能下，选贤任能的选拔制，能进能出，优胜劣汰的淘汰制，严格执法人员的考评制；其次要充分发挥社会监督作用，设立举报箱、举报电话，订立举报有奖制度，聘请离退休干部作为水政执法监察的监督员，水政执法机构定期或不定期地将他们集中起来，认真听取采纳意见和建议，使水政执法工作尽快适应新形势的需要，真正起到为水利事业健康发展保驾护航作用。

（六）完善监督、奖罚体系

为了使水政执法逐步走向规范化、制度化、法制化的轨道，必须完善监督、奖罚体系。首先，要强化内部监督机制，制定明确、具体、全面的监督制约制度，明确执法权限、执法程序、执法目标、执法范围，使执法的每一个环节都有制约性和公开性。并建立健全水政执法责任制度、考核制度、定期评议制度，并于年终将考核结果作为水政执法人员奖惩、升降的基本依据。其次，强化外部监督制约机制。水政执法人员的一言一行、一举一动都事关水行政管理部门的形象，所以水政执法要增强透明度，尤其是行政处罚的事实、理由、依据，积极接受社会监督，不断发现和克服水政执法工作中存在的问题。针对通过内外监督发现的问题，要及时进行整改，保证水政执法公正、有效。

水行政执法工作任重而道远，因此要做好水政执法工作，必须全面考虑，认真研究，制度规范，科学实施。

“维持黄河健康生命”治河新理念的提出，不仅是我们治黄事业面临选择的关键时刻取得的又一重大突破，同时又是我们黄河治理开发与管理的终极目标。这一新理念的提出高度概括了人民治黄以来60年的治河实践，体现了我们对源远流长、奔腾不息的古老黄河高度的民族责任感，体现了“要把黄河的事情办好”、让黄河为中华民族造福的时代紧迫感，体现了人与自然和谐相处的科学发展观，是坚持以人为本，以全面协调、可持续的发展观研究和解决黄河问题的重大理论成果。因此，“维持黄河健康生命”治河新理念在当今黄河的治理开发、依法保护利用以及科学管理史上具有里程碑的意义，同时也必将对当今新形势下加快黄河的治理开发、管理运用以及管理现代化产生重大而深远的影响。 而作为我们黄河水行政管理与执法的部门，要根据当今我们治黄面临的新形势、新任务和新要求，全面围绕实践“维持黄河健康生命”治河新理念，结合本单位水行政管理与执法的工作实际，认真学习贯彻好国家的水利法规及各项政策规定，广泛、深入、持久的开展水法规宣传，以强化流域水资源统一管理、河道建设项目行政许可管理和增强水政执法效能等为重点，全面落实强化河道巡查制度以及快速反应机制。同时，我们还要以规范水政队伍建设为保障，以黄河的治理开发、保护和管理为第一要务，不断加大水政执法监察人员的学习、培训和教育，全面推进黄河水行政管理与执法工作，为“维持黄河健康生命”终极目标的早日实现做出积极的努力。

参考文献：

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(2)水利部黄河水利委员会 1999年黄河水资源公报 1999-1-1

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(7) 沈泰 加强水资源保护促进长江流城的可持续发展 人民长江2003年01期