海河流域水资源综合管理对策简析（韩鹏,邹洁玉）

关键词： 水资源；高效利用；综合管理；海河流域

中图分类号： TV213.4 文献标识码： A 文章编号： 1004-7328(2008)05-0004-03

海河流域水资源匮乏，人均水资源占有量低、水资源时空分布不均。水资源短缺、水污染和水生态环境恶化已成为流域经济社会可持续发展的瓶颈。流域严峻的水资源形势决定了必须全面贯彻落实科学发展观，进一步提高水资源利用效率，强化水资源综合管理，以实现流域水资源的可持续利用。

1 海河流域水资源管理现状

海河流域位于中国的华北地区， 地跨北京、天津、河北、山西、河南、山东、内蒙古、辽宁8 个省（自治区、直辖市），人口密集，城市众多，是全国政治文化中心和经济发达地区。全流域包括海河、滦河、徒骇马颊河三大水系， 有滦河、永定河、漳卫南运河等7 条主要河流，流域面积约32 万km2。

1.1 水资源开发利用情况

1949 年新中国成立前，由于经济社会发展和农业耕作水平均不高，流域水资源开发利用程度较低；1949 年后，先后开始了以防洪除涝、农业灌溉、城市供水等为主的水利工程建设， 流域水资源开发利用程度逐步提高。截止2000 年底，全流域已建成水库1 859 座，总库容314 亿m3，控制山区面积达85％，其中1 亿m3 以上的大型水库34 座； 建引提水工程1.9 万处，机电井129 万眼；全流域现状总供水能力达487 亿m3/a。根据相关资料分析，全流域水资源总开发利用程度已达98.2％。

随着经济社会的快速发展， 流域的总用水量持续增加，从上世纪50 年代初每年的90 亿m3 增加到2004 年的384 亿m3。1980—2005 年，海河流域总用水量在344 亿～435.7 亿m3 之间变化，平均为398 亿m3，80 年代最大用水量为1980 年396.48 亿m3，1990 年以来最大用水量为1997 年435.7 亿m3。用水量的急剧增加，加上废污水的大量排放，导致了流域水生态环境的不断恶化。随着流域未来需水量的增加，水资源的供需矛盾日益突出，水资源紧缺的局面将更加严峻。

1.2 水资源管理体制现状

1980 年，作为水利部派出机构并代表其行使流域水行政主管职责的海河水利委员会成立， 开始对流域水资源实施监督管理。在流域机构成立前，流域水资源管理是以行政区域管理为主、国家宏观指导为辅的模式，流域管理相对弱化。随着经济社会发展对水资源的需求增大， 流域水资源供需矛盾日益突出。海河水利委员会成立之后，特别是1988 年《中华人民共和国水法》的颁布施行和其后一系列水资源管理法规、规章的出台，使得流域机构水资源管理职能得到加强。2002 年颁布施行的新修订的《水法》进一步确立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。目前，已初步形成了流域机构宏观管理与各行政区域具体管理相结合的水资源管理格局。

2 目前流域水资源管理存在的问题

2.1 水资源管理体制不完善，流域与区域管理结合不够，加剧了水资源供需矛盾

在流域水资源管理工作实践中， 因配套法规不完善， 流域机构与行政区域之间的管理职能和责任划分不细， 造成两者在流域水资源管理中的结合不够紧密。加上长期以来形成的行政区域的强势管理状况， 使得流域内各行政区域在经济社会发展中没有充分考虑本区域水资源的承载能力。

此外，流域的水资源管理涉及水利、环保、城建、国土资源等多部门， 而当前的流域管理机构只是水利部下属的管理机构， 该机构中没有其他有关部门和各地区的代表， 其主要工作还只是局限于水利行业内部，无法实行流域综合管理。对维持河流的健康生命、保障人民饮水安全等方面，因职能所限，管理力度不够，还未真正做到河流的代言人。

2.2 规划不完善，实施不顺

海河流域还未形成一套由综合到专业的完整规划体系，且已有规划也不尽完善，缺少中小工程的具体规划方案及跨省水量分配方案等可操作性的措施，对行政区域的水资源开发利用、节约保护与配置管理的指导和约束作用并不是很强。

2.3 区域水权制度尚未建立

海河流域跨省河流众多， 但大部分河流尚未进行水权的核实和分配工作， 现有的跨省河流水量分配方案也不完善，不仅水权交易难以实现，而且导致水资源无序、过度开发，边界水事纠纷时有发生。

2.4 节水水平和用水效率有待提高

海河流域局部区域水资源利用效率较高， 但仍存在用水浪费现象，流域内地区之间、城市之间、行业之间发展很不平衡。加上经济结构不尽合理，经济增长方式粗放， 致使流域整体节水水平和用水效率有待进一步提高。部分区域仍沿用传统的耕作方式，水资源的低效利用和浪费进一步加剧了流域水资源紧缺的情势。

2.5 水生态环境严重恶化

为了支持经济社会的快速发展， 不得不大量超采地下水， 近十年来每年依靠超采50 亿～70 亿m3的地下水， 才维持了全流域经济社会发展对水的基本需求。长期的、过量的开采导致地下水位持续下降，出现了地面沉降、海水入侵等生态环境问题。由于地表水资源过度利用和土地的不合理开发， 许多平原河流常年干涸，湿地面积萎缩。此外，因治污力度不够，水污染比较严重。

3 流域水资源综合管理对策

新《水法》从法律上确定了“流域管理与行政区域管理相结合” 的水资源管理体制， 打破了以往分级、分部门的管理体制，全面明确了流域管理机构的法律地位，既强化了水资源的流域管理职责，也充分调动了水资源的行政区域管理作用。海河流域属于资源性缺水区域，面对水资源匮乏、水环境恶化、省际水事纠纷频发等水问题， 加强水资源流域管理与行政区域管理的有机结合，实现水资源的统一管理、优化配置和保护，对流域经济、社会与生态环境的协调可持续发展尤为重要。

3.1 完善流域水管理体制，促进流域和区域水资源管理的有机结合

为了实现流域水资源的可持续利用， 保障经济社会的可持续发展， 未来的水资源管理应强化流域水资源的统一管理， 组建由各方面代表组成的综合性流域水资源管理委员会，作为流域治理、开发、管理、保护的协调、决策机构，并做到政府宏观调控、民主协商、水市场调节相结合。新型管理体制下的流域水资源管理是国家水资源管理机构、流域水资源管理机构、地方各级人民政府及其水资源管理机构，以及民间用水者协会的水资源管理活动的集成。应加快对新型水资源管理体制的研究和试点启动工作，早日建立权威高效的流域水资源管理体制。此外，建立流域机构与行政区域间水协作机制， 在流域机构与地方水行政主管部门间建立良好的沟通协调机制， 促进水资源流域管理与行政区域管理的有机结合。

3.2 依托规划功能，完善管理制度，有效发挥水资源管理的指导作用

树立规划的法律意识，完善流域规划体系，以规划为依托，加强对流域水资源管理的监督与指导，以水资源的可持续利用支撑流域经济社会的可持续发展。完善规划实施管理制度，促进规划顺利实施。在流域水资源管理实践中，通过制订《流域综合规划和防洪规划同意制度实施办法》、《水资源规划实施方案监督管理办法》和跨省河流水量分配方案，不断完善相关管理制度，强化对流域和区域规划的监督，促进规划的科学、顺利实施。

3.3 明晰初始水权，促进流域水资源合理配置

流域管理层面，应合理制定水资源配置方案，明晰各省级行政区域的水权指标。在区域管理层面，各级行政区域应在本区域指标范围内， 进一步明晰下一级行政区域的水权指标以及重点行业和用水户的水权指标。通过水权指标的明晰，促使各用水户、各行业、各级行政区域都能根据各自的水资源状况量水而行，以水定发展，同时强化需水管理，把搞好节约用水、计划用水放在水资源管理的首位，促进节水型社会建设。

3.4 建立节水型社会，促进水资源的高效利用

流域内地区之间、城市之间、行业之间发展很不平衡。因此，流域管理机构应大力推进水务一体化管理体制建设， 为节水型社会建设提供体制保障；完善相关法规和规章，为全流域节水型社会建设提供法律和制度保障；继续推广节水先进技术，促进水资源的高效利用；加大工程投入，提高用水效率；全面推进试点建设，以点带面，促进各区域及全流域节水工作的深入开展；加强宣传教育，提高公众节水意识。

3.5 加强宏观调控（度） ，促进流域水资源的有序开发

在流域和区域综合规划框架内进一步制订各跨省小河和地下水超采区的跨省水量分配方案。制定水量调度方案和水量调度管理办法， 增强流域管理机构的水资源配置手段，制订北京、天津等重点城市应急供水预案， 开展南水北调工程实施后海河流域水资源的重新配置工作， 构建全流域的水资源合理配置体系。

3.6 强化水功能区与排污口管理，切实保护好水资源

通过制定流域水功能区管理、入河排污口管理、入河污染物总量控制等规章制度， 建成以水功能区管理为核心的水资源保护监督管理体系。开展重要地表水源地纳污能力的核定工作。加强对跨省河流、湖泊水功能区和排污口的监督管理， 维护流域内河流、湖泊的各类水功能区的水体功能，确保饮用水水源保护区的供水安全。此外，要加大治污力度，保护和恢复流域水生态环境。

3.7 加强公众参与水资源管理，推进水利和经济社会的协调发展

确立公众对于项目建设、取水许可等水资源管理的知情权。推动决策民主化。要对公众参与的具体途径、起到的作用等问题进行深入研究，保证公众参与落到实处，保障公众的利益。积极推动民间组织建设，为其进行公共参与提供政策保障。

作者简介：韩鹏（1981－），男，助理工程师，主要从事水资源管理工作。

来源：《海河水利》2008.05