加拿大水坝安全管理理念、实践和启示（李雷,吴素华）

关 键 词: 安全监管;安全管理;风险管理;水库大坝;加拿大

中图分类号: TV698 文献标识码: A

加拿大共有各类水坝14000座（坝高大于2.5m），其中大型坝（坝高15m以上，在国际大坝委员会注册登记的）933座，这些水坝大部分以水力发电为主，兼顾灌溉、供水、防洪、娱乐等功能。

在水库大坝安全方面，加拿大积累了很好的经验，其水坝安全技术，尤其是风险管理技术一直处于世界领先地位，水坝安全保持了良好的记录。据统计，历史上仅发生两起造成人员伤亡的垮坝事件:1912年不列颠哥伦比亚省某水库垮坝造成1人死亡，1966年魁北克省某水库垮坝造成3人死亡。因此，总结学习加拿大先进的水坝安全管理理念和实践，将有助于借鉴其成功经验，推动我国水库大坝安全管理水平的提高。

1 加拿大水坝安全管理概况

加拿大划分为10个省和3个地区，其中水库大坝数量居前3位的省是:魁北克省（5200座）、安大略省（2400座）和不列颠哥伦比亚省（2000座）。在加拿大，联邦政府只负责管理与边境有关的水资源问题，境内水资源管理是各省及地区自己的职责，各省有自己管理水坝的方式。除3省（艾伯塔省、不列颠哥伦比亚省和魁北克省）外，其他省均没有制订专门的水坝安全条例，而是在综合的水法或水资源法中对水坝安全做出了规定。

加拿大大坝协会（CDA）成立于1989年，其宗旨是在水坝领域走在世界前列，并强调对社会环境的重视;为需要制订水坝安全条例和政策的省提供支持。该协会于1999年出台了对行业具有指导作用的《水坝安全导则》，该《导则》被视为各省水坝安全管理最好的实践依据。

2 水坝安全管理体系中业主和政府的职权

建立水坝安全管理体系的目的是有效地保障水坝安全。体系的有效性通过业主和政府的关系得到体现。在加拿大，法规明确规定业主负责水坝安全，政府负责监督。

加拿大的水坝业主主要有政府、公用事业机构、采矿企业、纸浆公司、私有企业等。在业主是政府的情况下，通常聘请独立的外部专家来进行水坝的安全检查及评估。

作为业主，投资的目的是获得最大利益，为此可能不重视甚至忽视其它需要增加成本的投入，例如水坝安全检查、评估等。因此政府的功能显得极为重要，在这个管理体系中，政府通过制订法规条例、监督管理和强制执行等手段来保护公众的利益和安全，协调业主利益和社会风险之间的矛盾。

2.1 不列颠哥伦比亚省的规定

不列颠哥伦比亚省有水坝2000座，根据该省1996年颁布的《水法》，所有的水坝必须获得许可证才能运行;水坝业主负责水坝安全。《水法》还规定设置水权监管员，由水权监管员管理控制水权，负责协调全省的水坝安全计划，监督水坝业主执行有关法律法规和履行其业主的职责，负责水坝运行许可证的签发。

2000年，不列颠哥伦比亚省颁布了专门的《水坝安全条例》，其目标是减少溃坝引起的生命财产损失及对社会环境的影响。该条例强调了水坝业主对水坝实施安全运行管理等方面的职责，并在基于溃坝后果对水坝分类的基础上，提出了相应的运行检查及维护方面的要求。同时还规定，业主对水坝任何部位的改建、拆除、废弃、停运等都应经省水权监管员或地方水管员的审查批准。

不列颠哥伦比亚省的水坝安全计划于1967年开始实施，经过40a的实践检验，效果令人满意。

2.2 魁北克省的规定

魁北克省的水坝安全经历了从探索到走上正规化有效管理的过程。2000年之前，该省在水坝安全管理方面没有明确的依据标准，业主和设计人员可自行选择标准，水坝管理的职责也不明确。

1996年7月，发生在魁北克南部沙格奈河流域的一场大洪水造成了近10亿加元的经济损失，给了魁北克省一个深刻的教训。尼科莱特科学技术委员会总结了沙格奈河大洪水的教训，他们认为造成这么大损失的主要原因是水工建筑物设施不完善、泄流能力不协调、一些水库存在管理问题、缺少应急预案（EPP）等。因此他们强烈建议建立完善水坝安全法规框架。

为了提高水坝安全，保护人民生命财产不受水坝的威胁，魁北克省于2000年5月颁布了《水坝安全法》，并于2002年4月颁布了专门的《水坝安全条例》。

在《水坝安全法》与《水坝安全条例》中规定了业主和政府各自的职责，其中包括:

（1）业主负责水坝的安全。

（2）水坝可分为大库容和小库容两类。大库容水坝的建设、改造或拆除都需经魁北克省环境部部长批准。

（3）对所有大库容的水坝，应根据溃坝后果的大小进行分级，制订EPP方案;大库容的水坝必须每5a一次定期进行安全复核，复核报告须提交部长办公室。如果业主未定期组织安全复核，环境部部长可指派人员实施安全复核，费用由业主承担。

（4）如果部长办公室认为水坝不够安全，可以要求业主采取合理措施保证水坝安全，包括降低库水位和除险加固。

（5）环境部长办公室按规定可以向申请建设或改造水坝的人收取申请费用，向水坝业主收取年费，年费包括监督管理及执法的费用。每座水坝根据其大小收取从100～850加元不等的年费。部长也可向违反法律条例的业主处以不超过50万加元的罚款。

2.3 水坝安全管理机制

根据有关省的规定及加拿大《水坝安全导则》，加拿大水坝安全管理机制的有效实施主要体现在以下几个方面:

（1）政府的专业监管机构。根据法律框架，设置了专门的水坝安全监管机构。虽然各省监管机构的名称不同，如不列颠哥伦比亚省是水权监管员及其办公室，魁北克省为环境部部长及其办公室，安大略省为自然资源部，但由于在法律框架中确定了负责水坝安全的管理机构，并明确了其监管的权利和职责，因此监管的作用能得到真正落实。专门的水坝安全监管机构的设置，可以压缩政府行政管理规模，因为监管机构只需监督水坝业主的执行情况，而不需要人力资源的大量投入。另外，设立专门的水坝监管机构，有助于提高水坝安全的专业管理水平，并能及时了解水坝安全方面的新情况、新趋势。

（2）监管机构职责权力明确，运行经费落实。监管机构配备了足够的人力、经费等资源，以履行监督业主执行情况的职责。监管机构的职责主要包括:制订水坝安全的有关规范、标准;发放水坝施工和运行许可证，负责水坝注册登记;监督业主进行安全检查，在认为必要时，监管机构可自行检查;水坝安全法律框架的执法权力，即当水坝业主不履行职责时可采取必要的措施，如在魁北克省，部长可通过罚款措施来贯彻法律框架的执行，允许监管机构向水坝业主收取水运行许可证费和年费。在不列颠哥伦比亚省，省政府有正常的预算拨款程序向管理机构提供经费支持。

（3）水坝业主责任明确。法律法规中明确了水坝业主对水坝安全负有主要责任，并可就失事造成的任何破坏追究其责任，这一措施激励了水坝业主高度重视安全问题的责任心。业主会主动配合水坝监管机构，寻求经济有效的水坝安全管理办法。

（4）加拿大大坝安全协会的专业技术支持。协会不仅在水坝安全技术及实践上指导了水坝业主的工作，而且帮助有关省制订了水坝安全条例和标准。

3 水坝分类

加拿大水坝安全分类的方法是以溃坝后果的严重程度为依据。根据有关规定，所有的水坝、挡水或输水设施都应根据潜在的溃坝后果进行分类。溃坝后果包括两类损失，即下游的生命损失以及对经济、社会环境的破坏情况。根据后果严重程度，将水坝分为后果非常严重、严重、低和很低4类。在生命损失和经济、社会环境破坏两类后果中，水坝的后果分类按其中高的一类来控制。溃坝后果分类的目的是以此决定水坝的设计及运行标准。溃坝后果越严重，说明设计标准越要作相应提高，运行维护的要求也相应提高，以保证水坝的安全运行。

4 水坝风险管理理念

加拿大自1991年首先将风险分析用于水坝安全管理领域，并在该领域的研究和实践一直处于世界领先地位。

4.1 水坝安全管理程序及特点

在不列颠哥伦比亚省，水坝安全管理是一套连续性的程序，从施工期至蓄水期及长期运行期。主要内容包括:建立完善、可操作的运行、维护与监测（OMS）手册;制订实用可行的EPP应急预案;实施安全复核;进行缺陷调查及采取必要的除险加固措施等。

魁北克水电公司的水坝安全程序包括:水坝的正常运行及维护、水坝安全复核及专题研究、溃坝研究、运行方案研究、应急预案（EPP）的制订、预警预报系统的建立及对水坝的除险加固。

相对于传统的水坝安全管理方法，魁北克水电公司的水坝安全方案是一种创新的理念，主要体现在:

（1）对水坝安全检查和监测的理解。传统的水坝安全检查及监测方案是在保证水坝绝对安全，即没有风险的基础上，制订一个系统的计划，如现有的监测程序、固定的检查频率等，监测内容主要用来对设计参数的复核和跟踪，并把自动化监测系统看作是万能的手段。而魁北克水电公司的水坝安全方案基于相对安全（即存在剩余风险）的理念，监测方案针对具体的水坝或每座水坝的性态而设计，监测原理是早期探测可能导致潜在破坏发生的信号，只有当特殊需要时才安装自动监测系统。

（2）重视对水坝及其设施安全功能的评价。通过系统性的检查、测试、维护及加固措施，对水坝及溢洪、泄洪设施等挡水建筑物的可靠性及功能进行评价。评价水坝在遭遇突发事件时的安全性，尤其是遇到各种洪水（如校核洪水、PMF）时的功能。

（3）水坝安全复核。注重复核专家组由各不同专业的专家组成，对水坝进行全面的诊断，并强调对水坝及溢洪设施的运行安全和对突发事件的处理能力进行复核，对一些特殊的工程开展潜在破坏模式的分析。

4.2 运行、维护与监测（OMS）手册

运行、维护、监测手册即OMS手册，在加拿大水坝安全管理中起到了十分重要的作用，每座水库都根据具体情况制订了OMS手册，指导水库的运行、检查、监测及维护工作。

4.3 应急预案（EPP）

EPP文件是指导水坝运行管理人员在突发事件发生时行动的程序和过程，该文件简单明了，便于操作和使用。包括的主要内容有:对紧急事件的分级（大坝事件、大坝警报及溃坝的定义）、通告流程图、溃坝淹没图、对EPP的测试、更新及员工培训。EPP文件中还明确规定了水坝业主与下游应急机构（社团）之间各自的职责和任务，并建立水库大坝EPP与下游应急机构EPP之间的链接。

为保证水坝运行人员完全熟悉EPP文件的所有内容及有关设备的情况，了解其各自的权力、职责和任务，除对应急预案进行测试和演练外，还定期为有关工作人员提供必要的培训，并进行相应的考核。

4.4 专业化与社会化管理理念

水坝安全与其他需要以专业知识为基础的工作一样，是专业化的工作，从事水坝安全职业的人需要拥有专门的知识和技能。在加拿大，水坝业主对从事水坝安全管理工作人员的执业资格有相应的规定，每座水库都有专门的符合资格要求的运行操作人员。选择水坝安全复核工程师时，注重的是工程师本人的资格，而非单位的资质，这就保证了水坝安全复核的质量。专业化的实践，使服务的效率更高，质量更好。业主通过市场经济机制，动员社会力量，实现了资源的优化配置，使全社会的水平得到提高。

不列颠哥伦比亚水电公司是加拿大第3大电力公司，总装机量为11298MW，其中90%为水电，公司拥有员工4400人。公司水坝管理部门仅有20名左右的员工，却管理了不列颠哥伦比亚省内43座水坝的安全，包括244m高的迈卡土石坝，库容704亿m3 的本尼特土石坝。每座水库有1名富有水坝安全管理经验的注册工程师负责其安全，他们可同时负责附近区域的几座水库的安全。因此，业主既发挥了效益，又节约了成本，达到了公司“低成本生产可靠电力”的目的。

魁北克水电公司是目前全球最大的一家水电公司，拥有50多家水电站，总装机量为23300MW。公司拥有566座水坝，其中大坝226座。水坝管理部门共有员工185名，其中工程师50名，技术员53名，巡查人员23名，其他工作人员59名。由于采取了合理的水坝安全运行方案，大大提高了水坝安全管理的效率。

加拿大大坝安全协会通过成员之间的相互交流，宣传和推广新的知识及先进技术，支持水坝安全技术的研究开发，促进了加拿大水坝安全水平的提高，并为国际大坝委员会作出了贡献。

4.5 消除安全隐患的排序理念和方法

以风险理念为指导的水坝安全管理已在加拿大得到应用。这种方法可以使业主了解水坝的安全程度，采用有针对性的措施维护水坝安全。作为风险分析方法之一的破坏模式及影响分析法（FMEA）及关键度分析法（FMECA）都是分析水坝隐患的有效方法，目标是对水坝系统、系统各部件的功能、各部件潜在的破坏模式及各个破坏模式对整个系统的影响进行全面、系统的分析。其最终目的是发现水坝结构及运行管理中存在的缺陷与薄弱环节，并对水库风险因素进行排序，从而为水坝安全管理及工程除险加固提供科学依据。

5 加拿大水坝安全经验对我国的启示

加拿大水库运行100多年的实践中只发生了两起溃坝事件，充分证明了其水坝安全管理工作的有效性。从安全管理角度看，不论在管理层面还是技术层面都有不少成功的经验。他们的实践为进一步完善我国水坝安全管理体制、提高管理水平提供了很多有益的启示。

（1）业主制和政府监督制是水坝安全管理体系中最关键的环节。水库大坝业主和政府是两个不同利益群体的代表。在市场经济体制下，业主希望通过自己掌握的水资源取得最大经济利益，政府希望通过监管调控使得水库下游公共安全得到保障。业主如果没有政府的监管调控，水坝安全难以保障。业主在政府监管下的双赢结果是在水坝安全前提下取得最大利益，形成良性循环。因此业主制和政府监管制必然成为水坝安全管理体系中最关键的环节。

我国目前的大坝安全管理体系中，虽然存在各级政府、各级水行政管理部门、各级防汛指挥机构、水库管理单位、农村集体用水组织等多层次，但95%以上的水库属于国有资产，由各级政府委托各级水行政管理部门管理所辖区域内水库，而水库管理单位受水行政主管部门委托，负责管理水坝安全。还有一些水库由农村集体组织修建，所有权属村管。可见在市场经济条件下的管理体系中，业主这个最重要的角色往往是政府和受其委托的各级水行政主管部门。

尽管我国《水库大坝安全管理条例》中规定，国务院水行政主管部门会同国务院有关部门对全国的大坝安全实施监督，县级以上地方政府水行政主管部门会同有关主管部门对本行政区域内的大坝安全实施监督，但由于这些部门已经成为“真正意义上的”业主，政府的监管作用事实上难以实现。

由于同时身兼业主和政府两职，当最大经济利益和下游公共安全相冲突时，政府双重角色中常表现出政府职能的一面。当大坝安全存在隐患时，要保障下游公共安全，最简单的处理办法就是政府下令空库度汛;当水库管理单位提出需要经费加固，但又存在经费困难时，政府便下令水库限制运用;当下游需要灌溉，而水费却收不上来时，作为政府的一面，总是以行政命令的方式下令放水，保障灌溉。对于水库管理单位来说，由于不是业主，不必追求最大经济利益，不必担心被吊销营业执照，不必担心大坝溃决后的赔偿责任，只需要根据政府的指令行事，所以难以走上良性循环的道路。

由于没有真正意义上的业主，政府的监管失去了对象，监管制事实上难以建立、存在和完善。实际上我国目前水库大坝安全管理体制仍然是以往计划经济下的延续，必然导致大坝安全的行政领导负责制。

根据加拿大的经验，在管理体制中，将政府从既是业主又是监管的双重角色中解脱出来是十分重要的。在市场经济条件下，建立我国大坝业主制的同时，建立政府监督制，其重要性已经非常明显，呼声必将越来越高。特别是当大坝风险管理理念被更广泛接受时，这个矛盾就更加尖锐突出。因为管理的目标、对象、内涵都发生了更深刻的变化，管理的技术性，社会性更加明显，对管理者的要求更高，难度更大。

（2）根据失事后果对水坝分类是我国水坝分类的发展方向。几十年来，我国大坝分类方法主要有两种:①根据水库蓄水量或其它效益的数量多少，按规模来分;②根据大坝安全程度来分。

按水库库容规模大小的分类方法，已经有超过50a的使用经验，其突出的优点是简单方便，从规划、设计阶段，根据地形和水文资料，就可定出总库容，进行分等分级，再根据有关设计规程规范，确定设计标准。这种方法的配套法规已经完善，形成了一整套较完整的体系;按大坝安全程度分类方法已有近20a的操作经验，配套法规基本完善，在中国大坝安全管理体系中，特别是在病险水库除险加固工作中，已经起到了重要作用。但是上述大坝分类方法进行设计的核心是大坝结构安全，而不是大坝风险。50a前我国引进这套分类方法时，人均国民产值不足50美元，关心的只是大坝结构安全。但20世纪80年代以来，我国的经济一直高速发展，到2000年我国人均国民产值已经达到1000美元。相应于经济发展，大家开始追求生活质量的提高。在大坝安全领域中，现有的安全管理体制和机制已经不能满足人们对安全的需求。在现有的经济社会发展水平下，社会和公众已不能承受溃坝带来的巨大影响，公众不能忍受长期生活在高风险的环境中，对政府和社会有了更高的期望。因此大坝风险的理念也很快被社会接受，工程安全的理念正在向工程风险的理念转化。这些事实充分说明我国的经济社会已经发展到一个较高水平，目前大坝分类方法已明显不适应经济社会的持续发展。特别是在东部经济发达地区，很多水库虽然库容不大，但下游经济发达，人口密集，风险极大。因此有些地方已经将其大坝提高一个等别进行管理。

加拿大以水坝后果进行分类的方法，事实上就是经济社会发展到一定程度后的必然。他们根据水坝后果分类的方法给了我们很大的启示。

（3）水坝风险管理是大坝安全管理的延伸和发展。加拿大的水坝安全管理已经以风险理念为指导，实施风险管理，其以下各环节都是基于风险理念。水坝的分类方法和根据该方法确定设计标准;OMS手册、EPP手册的制定以及及时修订;分析水坝隐患的FMEA和FMECA方法的运用;降低风险的决策等等。这些方面同我国水坝安全管理模式相比较，已经有了较大的变化。①管理目标的变化。水坝安全管理的目标是保证水坝安全，就是通过管理使得水坝工程能够保持良好的状态，安全运用，实现设计效益。只要水坝工程各个组成建筑物没有出现明显问题，能按设计应用，水坝安全管理的目标就实现了。建国50多年来，我国的水库大坝安全一直以这种理念进行管理，片面强调工程结构安全。而“水坝风险管理”的目标是降低水坝风险，实现设计效益。“风险”的概念中，同时考虑了工程不安全和下游不安全两个方面。工程不安全体现在水坝溃决可能性，下游不安全体现在溃坝导致的损失。因此水坝风险管理不仅要通过管理使得水坝工程是安全的，而且要通过管理，使得水坝在不安全时，下游的损失是最小的，风险是社会和公众可以接受的。因此“水坝风险管理”的目标是工程安全和下游社会的公共安全两个方面。②管理对象的变化。管理目标的变化引起了管理对象的变化。水坝安全管理的对象是水坝，广义的水坝包括了挡水、输水和泄水建筑物。然而水坝风险管理的对象除了水坝外，还包括溃坝后可能影响的下游地区。管理单位必须清楚地知道如果水坝溃决，对下游的影响有多大，将会影响到下游哪些地区，这些区域中灾害程度如何，如何采取撤离等应急措施，并要与下游区域保持紧密联系。③管理内容的变化。传统的水坝安全管理内容是围绕工程安全进行日常检查、安全监测、养护维修、安全调度及除险加固等。水坝风险管理的核心理念是降低风险。除了保证水坝处于一种很好的工作状态外，更注重于如何避免或减少下游的损失。因此，风险管理的一个重要思路就是要防患于未然，当突发事件发生时有可操作的、有针对性的应急预案，避免或减少下游损失，特别是生命损失。要使应急预案具有较强的可操作性，必须充分了解溃坝危险最可能来自何处，风险有多大，社会和公众是否能够接受。如果风险过大，那么采取何种综合措施来降低风险。这种风险管理是一种动态的过程，把水坝风险控制在可接受范围内。由此可见，风险管理的内容已经从水坝延伸到下游广大的淹没范围。业主有责任研究下游区域承受的风险和降低风险的措施，并通过有关部门实施降低下游风险的管理。④管理技术的变化。水坝安全管理技术以安全为中心展开，主要包括安全监测和资料分析技术、洪水调度技术、安全评价技术、维修养护技术、除险加固技术等。这些技术在安全管理中已经应用了几十年，相对完整。水坝风险管理技术以风险为中心展开，风险管理技术除上述有关水坝安全管理技术外，还包括风险分析技术、预测预报预警技术、下游影响分析技术、应急预案技术、风险管理技术、防洪调度技术等。风险分析技术和传统意义上的安全评价技术有很大的区别，传统意义上的安全评价是根据规范，针对防洪、抗震、工程地质条件、工程质量、结构稳定、渗流安全、金属结构安全等方面评价其是否满足规范要求。而风险评价技术是传统意义上的安全评价技术的延伸，它是通过分析水坝溃决的可能性及对下游的影响程度来分析水坝风险。水坝是一个复杂的体系，水坝溃决有不同的方式和路径。分析水坝溃决可能性首先要分析水坝的每个部件发生破坏及进一步发展最终导致溃决的可能性;分析溃坝的下游影响主要包括生命损失、经济损失、社会环境影响三部分，通过溃坝洪水及其演进形成的淹没区分析生命、经济和社会环境损失。风险分析不但包含安全分析，还包含不安全分析，并和社会学科交叉，是一种更加综合、科学的分析方法。预测、预报及预警技术是以水坝安全自动监控系统为基础的决策支持系统，对可能出现的突发事件预测、预报及预警，是高技术的综合集成。

根据风险高低进行运行管理，综合考虑了水坝失事风险和后果，按照风险高低编制其运行管理手册，编制指导水坝运行管理人员在突发事件发生时如何采取行动的EPP文件，这些都是值得我们借鉴的。

（4）水坝安全的专业化和社会化管理模式是我国必由之路。加拿大的水坝安全管理已实践了管理的专业化和社会化。所谓的专业化，包括两个方面，一方面水坝安全都由具备专业知识的注册安全工程师负责;另一方面，加拿大大坝协会的专业技术人员协助政府检查监督水坝安全，所有进行安全评价、现场检查的人员都是具有资质的专业注册工程师。所谓社会化，是指一个业主统一管理着某个范围内的一大批水库大坝，承担这些水坝的安全责任。

我国大中型水库约3500座，小型水库约82000座。目前大型水库一般都有一个工程科负责水坝安全工作，中型水库很难保证有专业技术人员负责安全，小型水库甚至连专职管理人员都难以保证。如果按每座水库至少需要一名专业技术人员负责安全工作，那么至少共需要85200名专业技术人员，这在短期内难以实现。另一方面我国以每座水库为一个单元来进行水坝安全管理也是不可操作的，如某些小型水库水资源有限，经费不足，难以保证管理的良性循环。因此加拿大的社会化、集团化管理模式是今后我国安全管理的一条可以借鉴的模式。

我国目前已显露了这种发展趋势，深圳市水务局将本市所辖的所有100多座中小型水库的安全工作委托给深圳市深水水务咨询有限公司。如果每个地区或县市，都能够制定或组建水务咨询公司之类的业主，管辖一定数量的水库大坝，他们就有可能在政府支持下，利用掌握的大量水资源，逐步走上良性循环的发展道路。假定每个公司管辖100座甚至更多水坝，并在公司中成立“水坝安全部”，那么全国所需的专业技术人员总数量就会大大降低，这些人员的专业水平也可迅速提高。有了这样的机构和专业人员，水坝安全管理工作才有可能得到有效推进。

（5）将应急预案作为降低水坝风险的关键措施，加强相关关键技术的研究。不仅加拿大，很多国家都已将水库大坝突发事件应急预案作为降低水坝风险的一项极为重要的措施，因为它可以有效减少突发事件造成的损失，特别是生命损失。

自2006年1月国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》以来，国家防总和水利部分别发布了《水库防洪应急抢险预案编制导则（试行）》和《水库大坝安全管理应急预案编制导则（试行）》，充分说明我国也十分重视应急预案工作。应急预案的目的是减少后果，根据加拿大的经验，应急预案必须具备预见性、有效性和可操作性，这几个方面恰恰是我国以往编制预案中存在的不足。

水库大坝应急预案的重点是应对溃坝事件。在编制预案时，最大障碍是溃坝的不确定性，不同的溃坝模式，导致不同的淹没范围和洪水风险程度。为了最大限度减少生命损失，需要研究淹没范围内居民分布情况，以便制订分期分批撤离或抢救措施。这些问题的解决可能会牵涉到新技术的应用和研究。作为水库大坝管理单位，难以独立完成预案的编制。事实上，具备科学预见性、有效性和可操作性的水坝应急预案需要政府、水行政主管部门、水库管理单位及科研单位等合力编制。

要使应急预案编制真正成为降低风险的一种措施，关键要有风险意识，树立“以防为主”的理念。以往我国大中型水库大多做过应急预案，但大多可操作性不足。因此，水库大坝应急预案的科学预见性、有效性和可操作性是我国应该借鉴的重点。

6 结论和建议

（1）加拿大各省都有自己管理水坝安全的制度，虽然形式和内容上有所区别，但是业主制和政府监督制十分明确，并详细规定了业主和政府监督的职责，这是水坝安全管理体制中最重要的环节。

（2）加拿大以溃坝后果严重程度作为水坝分类的标准，并以此作为设计标准的选择依据，体现了风险理念和对生命的重视，是经济社会高度发展的标志。

（3）加拿大水坝安全管理特别要求业主编制OMS手册和EPP手册。这两个文件是管理者据以管理水坝安全和发生紧急情况时正确应对的依据，具有明显的针对性、预见性和可操作性。

（4）加拿大水库管理已实践了专业化和社会化的管理模式，一个业主管理数十、数百座水库大坝，通过掌握的水资源实现集团的良性循环;聘请专业注册工程师负责水坝安全工作，聘请具有资质的工程师进行水坝安全鉴定、检查工作。

（5）加拿大的水坝安全管理给了我们很多有益的启示，特别是在业主制和政府监督制、水坝分类标准、风险管理理念、专业化社会化管理等方面都提供了可供参考的实践，值得借鉴。根据我国大坝安全管理的实际情况，提出如下建议:①修订水库大坝安全管理条例，明确水库大坝业主及其职责，特别需要明确的是业主对水坝安全的责任;②水坝安全的政府监管需要有独立的机构，明确其职责和权利，建议在管理体系改革中予以考虑;③制定水库大坝业主进行水坝安全管理及政府进行监管的法规条例;④考虑能够同时体现水库规模和后果的水坝分类方法，并预测对现有规程规范的可能影响程度和范围;⑤科学预见的、有效的、可操作的水库大坝应急预案编制将会遇到管理和技术层面的困难，建议研究对策，使其真正成为我国降低水坝风险的有力措施;⑥探索我国水坝安全管理社会化、专业化的可能性以及对策。

作者简介: 李 雷，男，水利部大坝安全管理中心总工程师，教授级高级工程师;南京水利科学研究院，教授级高级工程师。