对河道漂流等利用水资源应办证缴费的再思考（黎开国）

1、水资源利用现状

目前全国各地征收水资源费的项目主要是工业取水、生活取水、发电取水三大类，而对河道漂流、浴场、航运等利用水资源的行为，却未办理取水许可，也不在征缴水资源费之列，笔者认为这是执行《水法》取水许可制度和有偿使用制度上存在的偏差或盲点。

以笔者所在的宜昌市夷陵区为例，该区山川壮美，河流纵横，长江西陵峡横贯全境，举世瞩目的长江三峡工程和葛洲坝水利枢纽工程都在该区境内，具有得天独厚的依附于水的旅游资源。仅夷陵区就有杨家溪、野人谷、古龙溪、西北口等漂流景区，全市还有丹水漂流、泗溪漂流、九畹溪漂流等等，天然浴场也有很多，仅三游洞附近的下牢溪就有浴场10多家，生意火爆，效益显著。这些漂流、浴场等游乐项目在河道内建有建筑物、构筑物，都依据《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》的相关规定办理了审批手续。但是，这些利用水资源的游乐项目均未申领取水许可证，更没有依法缴纳水资源费。造成这一局面主要是有关部门未把该取用水资源的行为以及航运、水产养殖等列入许可、收费项目。这对依法缴纳水资源费的工业、生活、发电取水的单位和个人来说有失公平，不利于国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的实施和推行，造成了国家水资源费的流失。

2、水资源特性分析

从水资源的利用特性来看，水资源具有水量、水质、水能、水温四大特征。

2.1水量

水资源的水量属性，表现的是其自然资源属性，是指其在工农业生产过程中直接投入使用，也可经过提炼和加工以后使用，它能为人类提供效益，产生经济价值。纳费人和水行政主管部门对取用水资源的这类行为申领取水许可证、缴纳水资源费不存疑义，水行政主管部门也都依法办理了许可和征收了水资源费。

水产养殖利用的也是水量（水面）资源，各地比较普遍，但全国各地大多未把水产养殖取用水纳入许可、缴费范围。地处改革开放前沿阵地的广东省，于1995年7月31日出台了《广东省取水许可制度和水资源费征收管理办法》（省政府令第35号），规定：水电厂发电用水、火电厂的循环冷却用水、农业灌溉用水、水产养殖等生产用水缓征水资源费。该省尽管对水产养殖暂时未纳入水资源费征收范围，但明确了属于缴纳水资源费范围。

2.2 水质

水资源是水量与水质的高度统一，在一定的区域内，可用水资源的多少并不完全取决于水资源数量，而取决于水资源质量。质量的好坏关系到水资源功能，决定着水资源用途，如矿泉水的开发利用就完全取决于水质的好坏。1998年，国务院在机构改革中，规定原地质矿产部承担的地下水管理职能交由水利部承担，开采矿泉水、地热水只办取水许可证，不再办理采矿许可证。各地对取用这类水资源的行为申领取水许可证、征收水资源费也不存疑义。

2.3水温

地下热水（温泉）具有水资源属性，是水资源水量、水温、水质和水能四大要素之一，因而其具有多种用途和功能，最常见的有温泉浴场等。对这种纯利用水资源的行为，由于在全国各地较少，同时有关部门认为没有消耗水量，因而没有列为当地水资源费征缴范围。

2.4水能

在水资源的四要素中，水质、水温开发利用相对较少，水量和水能的利用最为普遍，成为供水、发电、防洪、航运的基本条件。一般工业、农业生产和生活用水利用的是水量资源，利用水能资源的有水力发电、漂流、竹木流放等。人们认为水力发电虽然不消耗水量，也不在河外用水，但对河流水量的分配和水资源的配置影响很大，对水力发电用水征收水资源费不存疑义，全国各地对发电用水都征收了水资源费。而对漂流、竹木流放等利用水资源的行为认为没有消耗水量，同时这类取用水行为不普遍，因此，没有实行取水许可和缴纳水资源费。

《水法》第三章为“水资源开发利用”，涵盖了利用水能资源、水运资源等利用水资源的行为。

现实生活中利用水资源的范围包括：

（一）水力发电：利用的是水能资源，在各地较为普遍。

（二）河道漂流：利用的是水能资源，在各地较为普遍。

（三）水车：利用的也是水能资源，各地较少，见于偏远农村和风景区，如宜昌车溪风景区，车溪就因水车多而得名，水车成为该风景区的一张靓丽的“名片”。

（四）竹木流放：同水力发电、河道漂流、水车一样利用的也是水能资源，各地较少。

（五）航运：既利用了水量（水面）资源，又利用了水能资源，如自身没有动力的下行船，利用的就有水能资源，各地较多。

以上利用的都是水能资源，却只对水力发电办理取水许可证、缴纳水资源费，忽略了河道漂流、浴场、航运等利用水资源的行为应办证、缴费，这是不可取的。

3、河道漂流等利用水资源应办证缴费的法律、法规依据

3.1、《宪法》规定

《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。本规定有三层含义：一是矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；二是其中的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源有一部分属于集体所有；三是完全属于国家所有的仅有矿藏、水流（水资源），没有法律规定的除外情况。

依照上述规定，可以确定的是：河道漂流、浴场、航运、水产养殖等利用了国家的水资源。

3.2 《水法》规定

1988年，我国颁布了第一部《水法》，这部法律的颁布实施，对规范水资源的开发利用、保护水资源、防治水害、促进水利事业发展，发挥了重要作用，但该法限于当时的历史条件，在水资源利用的规定上还有一定缺陷，已不适应形势的发展。2002年8月，第九届全国人大常委会第二十九次会议通过了新《水法》，其立法宗旨就是以提高用水效率为核心，加强对水资源开发、利用的管理，促进水资源与社会经济、生态环境协调发展。

《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”，本规定与《宪法》精神相符，有以下几层含义：一是强调了水资源属于国家所有；二是水资源的所有权由国务院代表国家行使；三是农村集体经济组织的水塘、水库中的水的所有权也属于国家所有，农村集体经济有使用权。

第7条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水除外”。农村集体经济组织及其成员使用这部分水不需办理取水许可和缴纳水资源费。依照本条规定，河道漂流、浴场、航运等只要不属于农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的，就应当执行取水许可制度和有偿使用制度

第48条规定“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。依照本条规定，河道漂流、浴场、航运等取用水不属于家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水，因此，应该依法办证、缴费。

本条中有个关键字，即“取用水资源”的“用”字，一字之差，扩大了取水许可和水资源有偿使用和调整的范围。也就是说，无论是取水还是利用水，都必须申领取水许可证，缴纳水资源费。顾名思义，“用水”就是指“利用国家水资源”，此处的修订就是针对包括漂流、浴场（含温泉）、航运、养殖等利用水资源在内的原实施水资源有偿使用对象不全面的问题所进行的补充和完善。

《水法》第48条规定的取用水行为有两个构成要件：一是直接取用水资源，二是取用水资源的范围，即在江河、湖泊或者地下取用水资源，漂流、浴场、航运、养殖等都是直接利用，都发生在江河，两个要件都符合。笔者认为，根据本条规定，河道漂流、浴场等利用水资源的行为都应该申办取（用）水许可证，依法缴纳水资源费。

3.3 《取水许可和水资源费征收管理条例》规定

2006年2月，国务院印发了《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号），对《水法》有关取水许可、缴纳水资源费及除外规定作出了具体的规定，特别是对不需要申领取水许可证、不缴纳水资源费的情形规定更加具体。《条例》第四条规定了五项不需要申领取水许可证、不缴纳水资源费的情形：一是农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的；二是家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；三是为保障矿井等地下工程安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的；四是为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的；五是为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。河道漂流、浴场、航运、养殖等利用水资源的行为不在减免之列,故应依法办理取(用)水许可、缴纳水资源费。

4、征收建议

单位同事提出对河道漂流等利用水资源的行为应办证缴费的观点后，也有同志不认同，其反对理由一是河道漂流等利用水资源不消耗水量，不需办理取水许可证，不应缴纳水资源费。这个观点不值得一驳，水力发电也不消耗水量，是否不缴水资源费呢？《水法》并没有把是否消耗水量作为办证、缴费的条件，《宪法》、《水法》规定水资源属国家所有，只要是取用了水资源，就应该办证缴费（依法免缴的除外）；二是认为无法计征水资源费，对这个问题，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）第二十九条“制定水资源费征收标准，应当遵循下列原则：

（一）促进水资源的合理开发、利用、节约和保护；

（二）与当地水资源条件和经济社会发展水平相适应；

（三）统筹地表水和地下水的合理开发利用，防止地下水过量开采；

（四）充分考虑不同产业和行业的差别” 的规定，鉴于河道漂流等利用水资源不消耗水量的实际，笔者建议制定这类取用水收费标准不宜过高。

4.1河道漂流计费

发电用水不是按用水量计费而是按发电量（生产量）计费的，河道漂流可借鉴生产量计费办法，通过核定其漂流次数或者拥有的漂流船只，按漂流次数或漂流船只确定应缴水资源费额，也可按照漂流收入确定一定比例缴纳水资源费。

4.2竹木流放计费

该行为一般发生在经济欠发达地区，可免缴水资源费，但必须办理取（用）水许可证，以加强管理，树立当事人水资源意识。

4.3航运计费

可通过核定其航行天数或收入，确定应缴水资源费额，对长江及中小河流的农用船只、小型船只可免缴水资源费。

4.4浴场（含温泉）计费

按照经营收入核定应缴水资源费额。

4.5水车计费

对风景区经营性水车，按照经营收入核定应缴水资源费额。

4.6养殖计费

根据《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）第四条第一项规定，对农村集体经济组织及其成员在本集体经济组织的水塘、水库中养殖的免缴水资源费。从扶持农业出发，对在其他江河、湖泊养殖的利用水资源行为可不征收水资源费。

5、结语

河道漂流、浴场、航运等属于《水法》规定的利用水资源的行为，虽然不消耗水量，但应该同不消耗水量的水力发电企业一样，办理取水许可证，缴纳水资源费。