黄河下游滩区引水管理与对策（杜延丰,张秀兰）

摘 要: 本文结合当前黄河水资源短缺的严峻形势，简要介绍了黄河下游滩区引水管理的基本现状，分析了滩区引水管理所面临的问题，并结合黄河水资源管理的实际，提出了加大滩区水资源管理力度、加强滩区引水计划管理等应对措施，同时对滩区工程水费的征收方式进行了探讨。

关键词：黄河下游 引水管理 水资源 扬水站

水资源短缺已成为我国经济社会发展的严重制约因素之一，对于黄河下游地区来说，黄河水是生产生活的主要水源之一，尤其珍贵。如何合理利用好有限的黄河水，使其发挥更大的经济和社会效益尤为重要。由于历史原因，黄河下游形成了宽阔的滩区，滩区引水管理一直是黄河水资源管理的薄弱环节。因此，加强黄河水资源管理，通过各种手段加大对黄河水资源的有效开发和利用，是实现黄河水资源可持续利用、维持黄河健康生命的有力保障。

一、黄河下游滩区引水管理基本现状

黄河下游河道自河南省郑州荥阳市桃花峪至山东省东营市河口区入海口，沿程流经河南、山东两省15个市43个县（区），河道全长约786 km。两岸堤防之间有广阔的滩区，据统计，滩区总面积4046.9km2，目前有耕地25.03万hm2,村庄2052个，人口180.94万人。

由于黄河滩区总体上属于农耕经济，工商业欠发达，大型企业没有，只有极少数小型企业。滩区引水基本为农业引水和滩区群众生活引水。农业引水途径大多通过滩区扬水站引水；群众生活引水主要引用地下水。据调查，目前滩区固定引水设施148座，滩区临时引水设施17000多台，最大引水能力每秒547立方米。这些引水设施除个别由基层黄河河道主管机关建设管理外，均为当地乡、村自建自管，设施简陋，老化失修。

二、黄河下游滩区引水管理存在的主要问题

根据我国《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法规有关规定，“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”。但由于我国立法多年来一直实行“宜粗不宜细”的指导原则，有关水资源管理具体实施细则滞后，黄河下游滩区引水管理更是水资源管理中的薄弱环节，多年来一直存在诸多问题。

（一）引黄地表水管理存在的问题

1、滩区引水大部分设施陈旧，权属不清，无法对引水进行计量。滩区引水设施大部分为扬水站，且大多建于上世纪中后期，陈旧、老化，无测流设施，无法对引水量进行计量；且大部分属于乡镇政府水利站或者基层村委会管理，点多面广，直接涉及当地群众，黄河河道主管机关水行政管理难度大。

2、黄河水资源有偿使用制度无法执行。水资源有偿使用制度已实施多年，且大部分省、自治区、直辖市都出台了具体的水资源费征收标准，但黄河水资源费多年来一直未征收。《取水许可和水资源费征收管理条例》第28条规定，“由流域管理机构审批取水的中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程的水资源费征收标准，由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、水行政主管部门制定。”至今，黄河水资源费征收标准也没有出台，黄河水资源有偿使用制度一直没有得到贯彻执行，同时也无法发挥水资源费的经济杠杆调节作用，造成滩区群众节约用水意识差，农业灌溉普遍存在大水漫灌现象，水资源浪费现象严重。

3、征收滩区扬水站水费无依据。根据国家发展改革委员会、水利部《水利工程供水价格管理办法》第3条的规定，水利工程供水价格，是指供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施销售给用户的天然水价格。根据有关规定，黄河下游引黄渠首水价以及跨省的引黄专项工程的供水价格，由国务院价格主管部门商水行政主管部门审批，其他引黄工程供水价格由河南、山东两省人民政府价格主管部门商水行政主管部门审批。2005年，国家发改委下发了《关于调整黄河下游引黄渠首工程供水价格的通知》，把黄河下游引黄渠首工程水价调整为：非农业用水价格4～6月份为9.2分每立方米，其他月份为8.5分每立方米；农业用水价格仍然执行4～6月份1.2分每立方米，其他月份1分每立方米。多年来，黄河河道主管机关一直想按照上述收费标准，对黄河下游滩区扬水站征收工程水费，但由于引黄渠首工程水费是指利用黄河河道主管机关所属供水部门经营管理的水利工程设施，销售给用水户的水价格。而滩区引水大部分是通过乡镇政府或基层村委会自有的工程设施引水，不符合收取工程水费的条件。或者是即使收取工程水费，其征收主体也是滩区引水工程的权属所有人或者经营管理者，而非黄河河道主管机关所属的供水部门。

4、滩区群众办理取水许可证手续繁琐，没有体现《行政许可法》规定的便民原则。我国《水法》第48条、《取水许可和水资源费征收管理条例》第4条规定，只有符合法定的5种情形，才免予办理取水许可手续，即：①农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的；②家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；③为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的；④为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的；⑤为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。“这说明，在黄河滩区取水的，除上述5种情形外，应当一律办理取水许可手续。在《取水许可和水资源费征收管理条例》未实施之前，取水许可按照取水量的多少，分级进行审批。2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》实施之后，对在流域管理机构直管河段取水的，不分取水口年取水量的多少，取水申请人一律向取水口所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门提出申请，初审后报流域管理机构审批。黄河滩区的基层政府或自治组织，为发展滩区经济，如准备新建扬水站，须按规定向省水利厅提出取水申请，不仅交通不便，而且增加了申请人的经济成本，没有体现便民原则，在一定程度上影响了滩区取水人办理取水许可的积极性。

（二）地下引水管理存在的问题

黄河水资源不仅包括地表水，还包括地下水。由于黄河水的侧向地下补给作用，黄河地下水资源丰富。目前，地下引水主要是家庭生活取水，但也有部分商业和工业取水，如在菏泽宽河道、东平湖蓄滞洪区内。目前地下引水管理存在的主要问题是双重发放取水许可证问题。如上世纪末，黄河河道主管机关在为地下取水户办理取水许可手续的同时，地方水行政主管部门也为取水户办理了取水许可手续。导致一个取水户，持两份取水许可证。甚至部分取水人在办理了地方水行政部门“取水许可证”后，不再办理黄河河道主管机关的“取水许可证”。“李鬼”代替了“李逵”，使沿黄群众分不清是非，使国家法令的权威性大打折扣。

三、创新滩区引水管理新模式，实现引水管理新突破

鉴于目前黄河水资源紧张的严峻形势，为使珍贵的黄河水资源发挥最大效益，应进一步创新滩区引水管理新模式，实现引水管理的新突破。

（一）加大滩区水资源管理力度，整合水资源管理和水政执法力量。滩区引水控制是多年来用水管理的难点，面临着闸点分散、直接面对用水群众、多年未进行系统控制等诸多困难。滩区引水管理的薄弱，暴露了黄河河道主管机关水行政管理的薄弱环节。目前，在黄委、省级河务局、市级河务局中，水资源管理和水政执法分别隶属于水调局（处、科）和水政局（处、科），使原本就比较薄弱的执法力量更加薄弱。建议进一步整合执法力量，把水资源管理者划入水政监察总队、支队和大队的范畴，扩充水政监察总队、支队和大队的力量，并为水资源管理者办理水政监察、行政执法证件。加大对滩区无证引水、无计划引水、违规引水等违法行为的查处力度，充分利用法律法规授予的执法权限，发挥好财产保全、证据异地登记保存、申请法院强制执行等措施，严厉打击无证取水行为。

（二）加强滩区引水计划管理。在下达省、市引水指标时，把滩区引水量计入本辖区引水指标，将其纳入统一调度范围，基层黄河河道主管机关与滩区用水户签订用水协议；同时根据滩区用水的实际情况，对滩区取水许可证重新进行审核，对没有按规定程序引水或多年没有进行引水的，建议依法吊销其取水许可证。

（三）改革滩区引水设施权属管理，增添测流设施，实行计量引水。滩区引水设施简陋，老化失修，大多数没有测流设施，且多为基层村委会管理。建议根据滩区引水的基本情况，对灌溉面积、设计流量较大的扬水站权属进行改革，黄河河道主管机关所属的供水部门作为技术指导部门和投资者，负责出资进行技术改造，完善测流设施；滩区引水设施的管理单位以现有资产作为投资，双方分别按投资数额享受一定的股权；或者全部收归黄河供水部门进行管理，实行计量引水，覆盖水资源管理盲区，提高水量调度精确度。

（四）落实水资源有偿使用制度。实行黄河水资源有偿使用制度，有利于国家对黄河水资源实行有效控制、高效配置，有利于黄河水资源的合理利用。目前，全国大部分省（地区）都根据《水法》第7条的规定，制定出台了水资源费具体收费标准，如2002年2月，山东省政府颁布了《山东省水资源费征收使用管理办法》。但黄河水资源征收标准至今没有出台。建议国家加快制订流域水资源费征收管理办法的进程，对黄河水资源管理成本进行测算，为制订黄河水资源费征收标准提供依据。

（五）积极探讨滩区工程水费的征收方式。对于滩区引水，根据滩区引水的不同情况，积极探索滩区引水设施的不同运行管理和工程水费的收缴模式，促进滩区经济和谐发展。

1、完全收取工程水费。对于权属完全归黄河河道主管机关的滩区引水设施，其管理运营主体是河务部门所属的供水局，收费主体也是供水局，可以完全按照国家发改委《关于调整黄河下游引黄渠首工程供水价格的通知》的精神，向用水户收取工程水费。

2、合作收取工程水费。对于由黄河河道主管机关、基层组织合作管理运营的引水工程，其收费主体应是合作方。双方可以按协议管理，合作收取用水户工程水费。

（六）加大法制宣传力度，提高沿黄依法取水意识。只有滩区用水单位和群众水忧患意识提高了，自觉遵守水资源管理法律法规，积极配合黄河河道主管机关的管理，才能确保黄河功能性不断流。也只有在黄河功能性不断流的情况下，各地用水紧缺的矛盾才能有望得到缓解。

（七）采取行政授权或行政委托的方式，对黄河水资源取水许可，实行分级审批。对年取水量较小、设计流量较小的滩区引水设施，为便于基层群众办理取水许可手续，减轻群众负担，建议采取行政授权或行政委托的方式，对黄河水资源取水许可实行分级审批，以方便用水人办理取水许可手续。

（八）维护国家法令严肃性，扭转“双龙管水”的不利局面。1994年，水利部颁发了《关于授予黄河水利委员会取水许可管理权的通知》（〔1994〕197号），明确授权黄河水利委员会统一负责黄河水资源（包括地下水）管理。黄河河道主管机关应加大行政协调力度，切实扭转“双龙管水”的不利局面。必要时对只持有地方水行政主管部门发放的取水许可证的用水户，按无证取水对待，按照《水法》第69条的规定，给予2万以上10万以下的行政处罚，依法维护黄河河道主管机关的管理权威。

作者单位：梁山黄河河务局，东平黄河河务局。