研究河流补偿机制,提高流域管理效能（何宏谋,蔡大应）

河流补偿机制研究有待加强

建立生态补偿机制，是贯彻科学发展观、建设和谐社会和资源节约型、环境友好型社会的重要举措，是实现“十一五”环境目标，解决环保资金不足的根本途径。目前，生态补偿机制研究已经由学术界的研究和探讨，扩展到政府管理部门的积极介入。

现行流域管理实现流域管理和区域管理结合的管理体制，主要通过行政、法律、经济和科技等管理手段实施流域管理。目前在部门分工协作、分级负责、流域管理和区域管理相结合的管理体制基础上，应探索建立统一、精干、高效，充分发挥社会管理和公共服务职能作用的流域管理体制，以避免行政管理失效，有效降低流域管理的成本。

一个设计完善、有效的补偿机制可以发挥出远远超出行业管理本身的巨大综合功能。国际上，较为成功的清洁发展机制(CDM)来自于2005年生效的《京都议定书》，它为世界提供了二氧化碳减排机制，即给每一个发达国家确定了“减排额度”，允许额度不够的国家向额度富裕的国家或者没有限制的国家购买“排放指标”，像在交易所内买卖股票一样进行二氧化碳排放权的交易。从2005年至今，国际上二氧化碳减排机制已经表现出强大的生命力，2006年达到23亿美元，有关权威机构预测2010年全球二氧化碳交易量将突破200亿美元。该机制在确保实现全球二氧化碳减排总目标的同时，通过市场的作用实现在发达国家和发展中国家之间资金、技术的流动，从而形成一种良性循环机制，维持可持续实现二氧化碳减排的总体目标。

流域是由山脊线围绕的地域，具有明确的地理边界，不是一个完全开放和不可分割的系统，同时由于历史形成的行政区划对流域进行了各种层次的横向切割，这种自然地理和社会地理的构成，使得流域的管理具有明确的边界和清晰的权限，这为流域补偿主体和被补偿主体确立提供了可能。

流域中流动的水流是地球表面物质循环的重要媒介之一，水本身也是一个全球循环系统，水流在沿着径流方向流动的过程中，伴随着水量、水质、水土流失等涉及资源数量和质量的变化，这种变化通过水流在径流方向上的流动将不同行政区的权利、义务和责任紧密地联系在一起，形成了以水循环系统为基础，涉及到生态环境系统、社会经济系统等具有复杂结构的复合系统，在该系统中空间上任何一点的变化，系统中其它空间均会出现反馈，这些反馈具有便于测度的有利条件，可以准确界定河流补偿的责任，这为实施河流补偿提供了可能。

补偿原则：谁受益、谁补偿

建立补偿机制的基本原则，要以调整相关利益主体间经济利益分配关系为核心，以内化相关外部效益为基准，以经济激励为手段，坚持“谁受益、谁补偿”原则，最终实现流域水资源的公平、高效和可持续利用。积极推行市场化补偿，即在政府引导下实现生态环境效益提供者与受益者之间自愿协商补偿，政府应着重培育市场，实现市场化补偿模式，这种引导鼓励施益者和受益者之间通过自愿协商实现合理的补偿方式将发挥越来越重要作用，在补偿机制中扮演重要角色。

同时，河流补偿机制问题涉及到公共管理的各个层面和领域，如何和现有的水资源管理政策法规衔接，并实现与以行政管理为主的现行水资源管理制度的互补，这是河流补偿机制研究的难点和创新点。补偿基本原则一是应遵循现有的水资源配置管理政策，以实现与现行水资源管理政策的互补；二是突出累进加价的补偿原则，以体现市场调节作用在水资源配置中的作用；三是贯彻总量控制的原则，以及执行现行的水量分配方案等。

补偿主体：河流上下游用户或国家

对于河流的补偿主体，从河流自身功能构成分析，潜在的补偿主体可以是河流的上下游用户，也可以是国家，主要通过比较该用水户实际用水量与目标控制用水量的大小关系来判断。少用水的，应该得到补偿，为补偿对象；多用水的要支付赔偿，为补偿主体。当上游用户超过控制水量或水质目标时，上游用户是补偿主体；当下游用户对上游用户具有服务要求时，上游用户实际上已经付出了对下游用户的服务价值，下游用户作为补偿主体，应当给予上游一定的补偿；当河流上下游各方的行为具有较强的公益性时，国家应当作为补偿主体，对流域上下游各方承担的维持河流健康、生态环境良好等具有价值的行为给予合理的补偿。

补偿标准：依据补偿标准测算体系

目前，国内外研究者对生态补偿标准有两种观点：一是认为生态补偿标准应当按照生态服务功能价值的质量和数量，对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿；二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本补偿模式。但是对于水量、水质补偿标准测算不完全等同于生态补偿，具有自身的特点。应综合各种影响因素，采用可行的方法建立补偿标准测算体系。

补偿标准确定有两个依据：一是提供服务的成本；二是提供服务的价值。补偿标准应该处于提供服务的成本和价值之间，在现阶段，政府主导补偿标准只需要略高于提供服务成本，就既能提高服务者的积极性，又能节省生态系统建设资金。在国内，市场主导不同利益主体之间服务交易行为没有得到发展，政府必须提供必要支持，以降低交易风险和成本，使得生态服务市场得以建立。

补偿效益：合理分摊

在补偿实施过程中，不同利益主体均要追求自身利益最大化，将河流综合经济效益针对不同利益主体实现合理分摊，并要求受益方进行合理价值补偿，明确受益来源、受益程度，通过效益分摊，并由分析结果为生态环境提供者向受益方收取合理补偿费用提供参考依据，使其能够在合作共赢中回收成本，确保所有参与者在整个水量水质博弈中达到均衡，以便建立激励机制，促进水量与质量的优化配置。

补偿模式：政府主导与市场主导相结合

补偿的实现模式是补偿机制的重要组成部分，包括实现模式的选取、融资机制和配套政策的制定等。目前，国内外通行的生态补偿模式可分为政府主导型和市场主导型两种，现阶段我国的生态补偿模式多以政府主导模式为主，政府主导模式基本都是通过财政转移支付、专项基金等公共财政制度来实现的。但政府主导模式存在着代理成本高、补偿目的不明确、资金使用效率低下等缺点。另一类是市场主导模式，在明确提供服务价值方和受益方的前提下，完全可以通过市场调节，建立以市场主导的河流补偿模式。

补偿制度：建立完善相关制度体系

在建立了河流补偿模式的基础上，为确保河流补偿机制的有效运行和具有可操作性，应以现行水资源管理政策为基础，研究河流补偿机制实施的相关制度体系。

河流补偿机制的研究目前在国内外已经成为软科学研究的重点和热点领域，我国的河流管理者仅从行政管理途径管理河流，已经显现出了诸多不足，同时需要支付大量的管理成本，迫切需要理念创新、制度创新。河流补偿机制的研究目标是建立如清洁发展机制(CDM)那样的河流补偿机制，达到管理好河流与维持河流健康生命的目的，同时激发河流自身价值在市场中的价值体现。

稿件来源：黄河报·黄河网