关于三峡移民的政策风险初探（黄廷政,段跃芳,梁福庆）

摘要: 政策风险是与政策相关的风险，是政治风险的表层，包括政策的制定、实施与变化的影响，政策随着形势的发展而变化是正常且必须的，但这一变化过程中的成本补偿分担又会产生新的矛盾。对三峡移民的政策风险的具体表现如两个调整进行了分析，认为政策风险的实质是社会经济风险的转移，三峡工程的长周期使得政策风险更加明显，从而影响了移民的预期，缓解政策风险不仅要求一定的补偿，而且要求尽早行动。

关 键 词: 三峡移民;政策风险;社会经济风险;预期;风险补偿

中图分类号: D632.4 文献标识码: A

迈克尔?M?塞尼的IRR模型归纳出8种移民的风险类型，包括丧失土地、失业、无家可归、边缘化、食品不安全、发病率增加、失去享有公共财产和服务的权利、社会解体［1，2］ ，我国学者也有从社会、经济、环境、政治等角度来探讨移民风险问题［3，4］ ，其中，对政治风险的分析中，涉及法规政策问题，与本文的主题相近。

如苏青等人［5］ 在列举的各种移民风险中，将法规滞后的风险称之为“法规风险”，将原有的优惠政策的实际消失称之为“优惠政策风险”;直接列举政策风险的如游滨等［6］ 也将政策风险解释为政策的调整变化、行文滞后、媒体报道不全、宣传说明力度不足、执行和理解偏差、政策与规划的前后不一致等引起的不利后果，与苏青等人的理解基本一致。

市场经济本来就是风险经济，由于中国与世界的经济联系越来越紧密，中国也步入了全球风险社会。风险社会中，伤害的缓解与分配成为核心问题［7］ 。政策风险是与政策相关的风险，是政治风险的表层，包括政策的制定、实施与变化的影响，而且它对不同的人群的影响效果是不同的，政策是有成本的，因此成本的分担也会带来风险。无论是好的政策还是不恰当的政策都有风险，这也是本文对政策风险含义的理解与前述理解有所不同的一面。本文对三峡移民的政策风险研究，主要以我们在调查中了解的几个具体实例为基础，关注其实际影响即风险的产生与分配过程，并初步探讨缓解政策风险的办法。

1 “两个调整”是政策风险的集中表现

1999年5月，国务院三峡工程移民工作会议决定三峡工程移民政策实行“两个调整”。一个是农村移民安置政策的调整，由就近后靠安置，二、三产业安置，自谋职业安置调整为:实行以多种方式安置农村移民的方针，要因地制宜，把本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与自找门路安置结合起来，鼓励和引导更多的农村移民外迁安置。为保障库区的可持续发展和保护库区的生态环境，不得强求就近后靠安置，严禁开垦25°以上坡地，已开垦的要逐步退耕还林还草;对25°以下坡地，要采取“坡改梯”措施。对二次外迁的农村移民，国家确定相应的鼓励政策并给予适当经济补助。另一个是工矿企业迁建政策的调整，由结合技术改造进行迁建，调整为工矿企业迁建要把工作重点、着力点放在结构调整、改进质量和提高效益上来，不搞原样搬迁。对污染严重、产品无市场和资不抵债的国有、集体搬迁工矿企业，要坚决实行破产或关闭;对产品有市场、资产质量好、领导班子强的搬迁工矿企业，通过与对口支援名优企业合作或合资，进行组合搬迁。对于符合上市条件的已迁建的工矿企业，有关部门要积极给予支持。“两个调整”对提高移民安置质量、发展库区经济，尤其对改善和保护库区的生态环境作出了巨大贡献。

“两个调整”政策也是三峡库区移民政策风险的最集中体现。三峡库区由于地处中西部，基础薄弱，技术水平落后，经济发展被东部沿海地区远远地抛在了后面，出现了库区产业空心化的现象，正是在这一背景下，为解决库区有限资源的低效使用问题，国务院对工矿企业迁建政策进行了调整。我们完全可以设想:如果在搬迁前就地破产或关闭，不是可以避免大笔移民经费的无效使用吗?事实上没有人能事先估计到这种局面，之所以要调整产业结构，是我国经济快速发展形成的新形势的客观要求，东部地区的快速发展拉开了与中西部的差距，市场竞争下的优胜劣汰要求一部分没有竞争力的企业退出市场，调整是必要的，否则会造成更大的损失，这是由经济发展差距产生的的政策变动给库区移民带来的风险。

环境保护的要求使环境容量的计算依据发生了重大变化，25°以上的坡地均需退耕还林，部分已经后靠安置的移民进行二次外迁成为一些地区的选择，二次外迁是在尚无统一明确的政策指导下进行的，但作为一种客观现象，二次外迁补偿一般要少于一次外迁，移民新建房屋由迁出者自己处理，移民能够将其转换成现金的价值极低。

“两个调整”政策产生的风险是明显的，如果在最初就出台相应政策，那么二次外迁的农村移民可以避免住房的投资损失，也可以不对一些坡地进行开垦，少走一段弯路;城镇企业迁建也能少走一段弯路，避免大量的移民投资的无效、低效使用。没有人能事先预计到这种结果，这也正是风险的本来面目，正如阿罗（1989）所言:“某些将要实施的计划项目最终将被证明是错误的，这正是风险的含义之所在。然而不论什么时候，社会总要面临着一系列达到平均盈利水平的可能的新项目，人们并不能确切地知道哪一个特定项目将会成功，哪一个具体项目将要失败。”

除了“两个调整”之外，还有一些政策调整也带来政策风险。例如，原库区社会经济规划曾将柑桔、畜牧、水产养殖、旅游作为库区的4大规模产业，于是有些地区将网箱养鱼视为移民就业的一条出路，还专门为移民办了相应的培训学校，传授网箱养鱼技术，向农民出售网箱等设备。随着形势的发展，在保持水库水质、保护水生态的指导原则下，开始严格控制网箱养鱼，网箱养鱼事实上已经被禁止。有的移民很有意见，觉得自己不仅花时间和金钱学了一门没有用的技术，而且还投资购买了网箱，而政府又不因此给予任何补偿，很不公平。这也是一个由移民群众承担政策变动成本的例子，但它的根源，主要是因为社会经济可持续发展要求导致水质标准提高所致。

2 政策风险的实质是社会经济风险的转化

（1）政策风险的实质是社会经济风险的转化。25°以上的坡地要退耕还林，网箱养鱼的政策改变，都体现着环境保护与社会可持续发展的内在要求，而工矿企业的大量关闭，实际上是西部地区工业竞争力比沿海地区弱，中小城市比省会城市竞争力弱的具体结果，工业发展不是均衡的，而是在一定程度上向特定地区集聚、转移的。因此，上述政策风险产生的内在原因是社会经济风险，即社会经济发展的不平衡与环境标准的提高所致。

（2）三峡移民的长周期对风险的加剧。三峡工程建设历时17a，而这一时期恰恰是我国社会经济发生巨大变化的时期，三峡移民过程同样很长。人们往往只对近期的发展趋势有较多的认识，在剧烈变革时代，人们更不容易认识长远的发展趋势，期限长，也使风险更容易积累起来。

由于社会经济的发展变化，国家政策也发生了相应的变化，它也体现了我国改革开放取得的成绩，但快速发展的社会经济形势，对库区移民带来的不只是福利，还有巨大的政策风险。三峡移民面临的各种风险，与一般意义上的移民风险相比，更具有特殊性，即在工期较长的情况下，由于社会经济快速发展变化以及相关政策变化带来的风险，它对移民的影响非常大，而且它往往集中体现为政策风险。

由于环境保护的要求，需要限制土地开垦，由此形成了部分计划内开垦荒地的不可能，以及其它多种原因，部分后靠移民的生产生活遇到了环境等多个因素的制约，这成为二次外迁的一个主要原因。对于二次外迁来说，移民已经建好的房子几乎没有价值，已经变成了一种浪费。说到底政策风险不过是社会经济风险的一个转化形式，虽然这些政策变化背后都有着深厚的经济社会原因，但由于其作用机制仍然是政策变动，因此也使矛盾集中在移民与政府之间，从而削弱了政府尤其是基层政府的执政能力。

（3）库区农村其他领域风险的转移积聚也对移民经济的恢复与发展产生重大影响。移民是一项综合性的社会工程，因此许多社会原因也对移民经济的恢复与发展产生重大影响。对风险的观察是考察未来实际与预期之间的差异，特别是不利差异。我国经济改革一方面唤起了民众巨大的致富热情;另一方面也产生了巨大的贫富差距，并由经济上的差距发展为社会结构上的差异，我们在调查中所观察到的几户贫困移民，其中一户男主人在搬迁中从车上摔下来致残，于是只有女主人外出打工挣钱。还有的移民在外出打工中遇到事故，或者受伤，有的身故，对家庭产生重大不利影响。我们不能将一切不利方面归于移民与三峡工程的建设，但移民问题的综合性，移民社会经济的发展要求我们从更全面的角度进行思考，我们必须正视其他领域的风险对移民经济恢复与发展所产生的不利影响。

3 政策风险影响:预期改变及政府的威信下降

（1）预期改变。政策风险与其他风险一样，首先会影响人们的预期。如果说风险是指预期与实际发生不利差异的可能性的话，那么实际已经发生的不利差异便不能称之为风险，因为它已经是事实。我们在调查中观察到一个普遍现象，在农村，移民将补偿资金往往首先用来建房，城镇迁建中，很多企业也将大量自有资金用于进行厂房、住房等建设。由于房屋的使用寿命较长，只有少数原来住房就不错的移民才会大致采取原样建设的对策，移民大多会采取一步到位的策略。由于将资金投资于住房，生产发展资金受到一定影响，因此延缓了移民经济的恢复与发展。

在库区，我们还看到一些移民一方面叫穷，一方面却购置了很多家用电器，包括建了砖木结构或砖混结构的房子，这其中固然有移民缺乏远见，手头上有现金（因为补偿），就想立即花掉等原因，但在背后，是整个社会生活水平的提高与消费方式的改变，使得他们也产生了同样的消费心理。

人们主要将原因归结为移民素质不高，爱攀比，或者是地方官员为了政绩与形象而对移民进行动员甚至变相进行强制，虽然这种思路有一定的道理，例如地方官员有政绩的动机，但并没有证据证明政府进行了强制，即使地方官员动员移民高标准建房，它也要通过移民起作用，因为毕竟是移民群众建房而不是地方官员建房。认为移民群众素质低也是一种主流解释，虽然它一定意义上符合实际，但低估了移民面对生活的能力，尤其是错误地判断了一个基本问题:用移民群众自己的话来说，他们是在自己的锅里吃饭，不可能到别人锅里吃饭。因此我们必须承认，移民群众的决策有其内在的合理性，我们不能仅凭结果来否认其内在合理性。

这一内在合理性就是:按当时的估计，一步到位的建房策略是可行的，移民有自己的计划，只要这一计划得以实现，就将证明一步到位是最合理的。事实上，不建砖木结构或砖混结构的房子而建土木结构的房子，才是不可思议的。当然从结果上看，相当部分的移民由于资金的占用，影响了生产发展，原先的计划并没有成功，反面陷入了贫困境地，但导致其原计划失败的原因却往往与社会经济条件的变化相关。

以重庆某县城郊为例，搬迁前移民在城镇附近，地段好，移民的私房可以出租，移民自己的就业出路也很多，做生意、种蔬菜都有可观的收入，搬迁后，其地理位置发生了相应的变化，新县城的建设受到地理条件的限制，不象过去那样集中，而是沿江长条形分布，因此做生意的计划受到重大制约，土地也极少，不能以种植蔬菜为业。

因此，移民大量投资于建房这一现象不能简单归结为移民不会统筹安排自己的生活，或者是地方干部为了政绩而动员，而应归结为支撑移民原来预期的社会经济基础已经改变，导致他们原来的计划（预期）受阻，因此这主要是由社会经济风险造成的。指望移民能够像一些专家那样准确把握经济发展的趋势是不可思议的，事实上连专家们都很难准确地把握这一长期变化的趋势，更别说这一趋势中的每一个具体方面。移民住房建设是移民当初预期乐观的证据，但这一乐观的预期并未实现。

失败是成功之母，成功是成功之父。乐观的预期不能实现会进一步对移民的生产生活产生影响，因为新的条件会产生新的预期。我们的调查问卷中的一项“未来预测”显示，移民认为未来比现在好的占28.16%，差不多的占22.65%，差的高达49.18%（表1）。

（2）政府威信受到影响。多种社会经济原因的影响，共同产生了目前的结果。但由于其影响往往通过政策风险表现出来，所以矛盾必然转嫁到政府身上。例如，我们在调查中发现，确实有个别移民将所有不利的方面都归于修建三峡大坝，这也是三峡库区移民经济发展中的一个特殊而又值得引起我们注意的地方，因为它与20世纪80年代库区移民普遍盼望三峡工程有一定反差，其实这是不合理的。更重要的是，矛盾因此而转嫁到政府头上，人们往往忽视这一政策变化本身的社会经济背景，尤其是在由政府具体负责移民安置的计划与实施责任的情况下，这一问题会更加突出。而基层政府的工作难度在这一条件下也大大增加了。

移民对基层干部的看法比较消极，在开放性问题“移民前后生活环境和生活状况对比”“您最满意的方面是什么”的回答中，没有一个提到地方干部。有些移民问我们:为什么移民补偿费在中央每个人是3万多元，而到了市里就只有2万多元，到了县里就只有1万多元?言外之意是各级干部们贪了，其实这是误解。正象一首民谣说的那样:“中央是亲人，省里是恩人，市里是好人，县里是坏人，乡镇干部是恶人”。像这样的误解很多，原因也很多，但由于政策风险而导致的政府威信下降，却是一个不争的事实。

4 政策风险的缓解对策

（1）后期扶持政策与对口支援政策在一定程度上是对移民风险的补偿。好的政策可以将政策风险降到最低程度。目前国家对水库移民进行后期扶持，能在一定程度上缓解社会风险对移民经济恢复与发展的不利影响，是一个应对社会风险的有效措施。另外，对口支援通过引入资金、经济与技术合作、干部交流等多种形式，促进地区经济发展、缓解因为地区发展不均衡所产生的风险，有一定效果。这两项政策对于缓解社会经济风险对库区移民的不利影响是积极的。

（2）对政策风险应有一定的补偿机制。由于三峡库区的社会经济风险往往表现为政策风险，因此政策的变动所造成的影响应该予以一定的补偿，事实上正如上面介绍的网箱养鱼所面临的遭遇一样，由于没有任何补偿，政策变动的成本由移民承担，即由最没有承担能力的弱势群体承担，这对社会发展不利，也对库区稳定不利。进一步看，虽然政策变动的真正原因是由社会经济发展的要求所决定的，但通过政策变动来实现，没有一定的补救措施，本身并不公平，更容易导致群众对政府的不信任，增加基层政府工作的难度，三峡库区经济发展要求确立相应的社会风险补偿机制，尤其是对政策变动建立政策性补偿机制。

（3）尽早行动是应对风险的较好办法。我们在库区调查中，曾访问了一个社（组），该社以开垦荒地的方式进行后靠安置，但所垦荒地土层很薄，且土层下是青石板，在垦荒初期移民们提出，要将大青石炸掉，然后再填土造田，改成梯田，但这样工程浩大，投资高，所以只是依山就势，在大青石上面铺了一层土，新开垦的耕地根本不能持水持肥。在上级领导来检查时，群众反映了这一问题，面对上级领导的询问，陪同的地方干部当着群众的面向上级领导表态说:搞滴灌。但滴灌成本与炸掉大青石的投资成本同样惊人，自然滴灌是不可能成真的。后来在中央“两个调整”政策出台后，一部分原来后靠安置的移民又走上了外迁安置之路。

从决策的角度看，这是一个决策者（包括移民）起初并不了解真实信息，没有意识到未开垦坡地下面是大青石，但在发现了这一事实后，移民与决策者的态度是不同的，由于移民群众的生产生活经验以及切身利益，所以他们建议炸掉青石板再垦荒。

如果仅仅责备基层官员欺上哄下、搪塞浮夸、鼠目寸光的工作作风能解决问题，那世界就太简单了。错误的实际发生是逐步的，风险因为累积而突发，因此需要尽早采取行动，决策权的下移是应对并解决各种风险的较好办法，虽然仍然不能确保不发生任何错误。若要能够真正作出决策，就应该有相应的权力与资源，以保证三峡移民政策、规划的严肃性与有效执行。基层移民部门往往没有足够的资源与权力调整决策，由于经费包干，也缺乏足够的动力，所以最后的两个调整只能由国务院总理作出决定，而这时风险已经变成了事实。决策权下移问题是应对风险必须认真研究并妥善解决的一个问题，哪些决策权应该下移，哪些不能下移，如何下移，决策责任等，这些问题都值得研究。决策权下移问题也是当前我国社会发展的一个紧迫而又困难重重的难题，如果移民工作能探索出解决这一问题的具体思路，其意义决不仅仅限于移民工作自身。

（4）三峡库区移民的风险补偿具有综合性，其内在逻辑应该由因果关系改变为相关关系。前面对三峡库区移民风险产生的部分分析说明，社会风险的补偿机制与迁移本身是不同的，从产生原因来看，移民补偿具有因果关联，而社会风险在其中的作用并不具有明显的因果关联，而是一种广义的相关关系，如移民搬迁中发生的人身伤亡事故，与搬迁之间没有因果关系但具有相关关系，移民外出打工中遇到事故也是如此。但是，这种风险的补偿如果沿用迁移补偿的因果关系逻辑而进行补偿显然是不合理的，会增加移民对政府的依赖，并不利于移民经济的恢复与发展。

对库区移民社会风险进行适当补偿是必须的，本质上这是由共同富裕、共同发展、共享社会改革成果的内在要求所决定的，因此，风险补偿应该是扶持与救助，具有较强的综合性，并非移民部门在过去的政策框架内所能解决，需要基层政府将移民贫困问题与其他人群的贫困问题一起统筹计划解决。而目前三峡库区后期扶持政策中，仍强调移民的因果关系而忽视相关关系，因此应对社会风险的作用仍然有限，尚需进一步改进。

移民政策风险是一个复杂的问题，它既涉及到政策本身的制定完善与配套，也涉及政策的作用对象如移民群众本身的心理作用等多种复杂的因素，政策随着形势的发展而变化是正常且必须的，但这一变化过程中的成本补偿分担问题又会产生新的问题。本文对三峡库区移民的政策风险问题的研究是初步的，其中也涉及到部分其它风险因素的交织影响，希望这一问题能引起学术界与相关政府部门的注意，以更好地发展库区经济，真正实现逐步能致富的长远移民安置目标。

参考文献:

［1］ 迈克尔?M?塞尼.移民?重建?发展—世界银行移民政策与经验研究（二）.南京:河海大学出版社，1998.

［2］ 迈克尔?M?塞尼.风险、保障和重建:一种移民安置模型.河海大学学报（哲学社会科学版），2002，（6）.

［3］ 荀厚平.刍论中国非自愿移民模型.中州学刊，2005，（6）.

［4］ 周银珍，耿涛，粱福庆.水库移民经济风险及其防范和规避对策研究.人民长江，2007，（2）.

［5］ 苏青，王建中，杨建设等.水库移民生产安置风险及对策探讨.人民黄河，2000，（10）.

［6］ 游滨，刘敢新，彭建国.三峡库区移民风险研究.重庆大学学报（社会科学版）.2001，（3）.

［7］ 杨雪冬.风险社会与秩序重建.北京:社会科学文献出版社，2006.

作者简介: 黄廷政，男，三峡大学经济与管理学院，副教授。