国际经验对长江流域综合管理开发的启示

综观世界历史，几乎所有的大河流域都曾在一些国家的社会经济发展中发挥了积极作用，并书写下辉煌的篇章。尤其在近代，美国、德国等国家先后对大河流域进行了大规模的开发，有力地带动了本国的经济发展。在此过程中，这些国家积累的经验教训对我国长江流域的综合开发无疑有着重要的借鉴价值。

对流域内自然资源进行全面综合开发和管理的一个成功范例是美国田纳西河流域模式。田纳西河位于美国东南部，是密西西比河的二级支流。田纳西流域的开发始于1930年代。由于长期缺乏治理，森林遭破坏，水土流失严重，经常暴雨成灾，洪水为患，刚刚当选美国总统的罗斯福为摆脱经济危机，决定实施“新政”。田纳西流域被当作新政的一个试点，即试图通过一种新的管理模式，对其流域内的自然资源进行综合开发，达到振兴和发展区域经济的目的。为此，美国国会于1933年通过《田纳西流域管理局法》，成立田纳西流域管理局(TVA)，对TVA的职能、开发各项自然资源的任务和权力作了明确规定，如TVA有权为开发流域自然资源而征用流域内土地，并以联邦政府机构的名义管理；有权在田纳西河干支流上建设水库、大坝、水电站、航运设施等水利工程，以改善航运、供水、发电和控制洪水等等。《田纳西流域管理局法》的这些重要规定，为对田纳西流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了保证。田纳西流域曾是美国最贫穷落后的地区之一，经过多年的开发，其落后面貌从根本上得当了改变。

多瑙河是欧洲第二大河，有着世界上最国际化的流域，覆盖了欧洲18个国家领土的部分或全部。从西向东，多瑙河流经的这些国家消费能力和GDP呈递减趋势。针对于此，沿岸国家联合成立了一个流域组织———多瑙河保护国际委员会（ICPDR），并在如何管理河流的问题上达成了一致意见。ICPDR对这些具有不同经济实力以及政治地位的国家实施了不同的要求和标准。罗马尼亚、保加利亚以及乌克兰等经济欠发达国家对国际委员会的财政支出责任相应酌减，在水质保护问题上，这些国家，尤其是那些还不是欧盟成员的前华约国家，并不需要执行欧盟标准，但还是要对ICPDR负有相应的义务，尤其是在水污染等问题上。同时，根据《多瑙河保护公约》的条款，经济发达国家还负有对欠发达国家和地区的帮助义务，上游国家对下游国家负有补偿责任。互相帮助和损害补偿的原则，是保证所有成员国在多瑙河问题上相安无事的法宝。而给不同国家提供一定的灵活性则是ICPDR一个很明智的做法。这种做法考虑到了不同国家的实际情况，能够保证每个成员向ICPDR报告真实情况和数据，以方便后者建立统一的管理计划。

从国内外的经验看，流域管理问题并不是简单的水资源利用保护和分配问题，还涉及到流域内的经济协调发展、产业整体布局、水电和航运总体规划、各利益方的协调与沟通等难题。流域综合管理必须要从全流域的角度出发，基于流域生态系统内在的规律和联系来管理流域内的水资源，这才是进行流域综合管理、推动长江流域经济发展的最佳途径。我国长江流域开发面临的突出问题是，沿江经济开发缺乏一个统一的协调机制，沿江经济和产业发展缺乏整体、统一和科学的规划，沿江各个地方各自为战，重复建设。尤其在目前能源紧张的情况下，由于长江上游地区过度筑坝发电，缺乏统一协调，对流域生态环境保护和航运的发展造成的影响已不容忽视。

从国外在大河流域管理开发方面的经历可以看出，其成功要点主要在于立法先行，决策民主。因此，我国必须有一个强有力和有权威的法律，明确各利益相关方的权利和义务。此外，各利益相关方要以适当的方式和合理的机制参与到流域管理过程之中，保证流域决策的民主化。

在长江黄金水道经过的七省二市中，自西向东，经济发展状况也呈现出“阶梯状”攀升趋势。事实上，沿长江流域的经济发展状况与多瑙河非常类似。在这种情况下，就必须有一个权威的法律明确各地区的权利和义务，并根据互相帮助和损害补偿的原则来协调中东西部地区的利益。经济发达地区负有对欠发达地区的帮助义务，尤其有必要对上游欠发达地区在流域生态环境保护方面的投入予以补偿。

目前的长江流域管理机构内部，还只能看到政府的身影，企业、学者、环保组织以及其他相关机构还没有一个充分表达意见的途径和渠道。流域管理机构内部创立来自政府、企业和民众三方面的合作机制，同时，流域管理机构下设立一个咨询委员会，来自农业、渔业、交通、水利、科研、环保以及学术等领域的代表都能够通过咨询委员会将自己的意见传达给起决策作用的流域管理机构。

其实，我国负责长江流域管理的机构不是没有，而是很多，有“九龙治水”的说法。但这些机构大多代表各部门的利益，难以担当起长江流域的流域综合管理职能。对长江流域管理，我国也曾订立相关的法律法规，但在目前经济快速发展的形势下，已显得很不完善，有着比较明显的局限，已不能有效地协调各地区、各部门的利益。要尽快改变这种状况，就有必要借鉴国外的经验，在严肃的法律框架下明确各利益相关方的权利和义务，协调各方利益；建立各利益相关方的参与和协商机制，给予弱势声音充分表达的平台。这些正是确保长江流域适度开发、合理开发，实现长江流域健康、有序、整体协调发展的制度基础。