傅涛谈特许经营制度下的水业监管模式

推行准入竞争 加强绩效监管

——清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛谈特许经营制度下的水业监管模式

编者按：在日前举办的第六届亚太地区基础设施发展部长级论坛暨第二届中国城镇水务发展国际研讨会上，国内外众多专家齐集北京，共同商讨“基础设施投融资体制改革与水的可持续利用”问题。这是中国政府继成功举办第五届世界水大会之后的又一次重要的水业盛会。本报将在近期对这次论坛上发言的专家进行一系列的采访报道，敬请关注。

作为水业的资深专家，清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛，就我国水业特许经营制度下，政府的监管模式，产权的处置方式，以及随着政府的撤资，企业与政府的关系发生怎样的变化等问题发表了自己的看法。

记者：特许经营究竟是什么？水业的特许经营有什么特点？

傅涛：特许经营是我国目前推行的重要政策形势之一。特许经营不是一个简单的概念，而是一个系统，这个系统涉及到产业和价格等多方面问题。任何行业的特许经营都很难由某一个部门完全负责，即使是行业规章，也要受到各个方面的制约，受到多个部门的监管。在这种情况下，系统出现一些问题是很正常的。

特许经营是一种责任转移，在英文里面可以翻译成退让的意思，就是政府将一部分工作交给企业去做。政府可以将某个水厂的管理权让出去，也可以把一部分区域的服务权进行转让，无论哪种形式都是将一部分责任让出去。特许经营本质上是政府通过市场机制让企业帮助自己工作，但主要的监管责任仍在政府。而其他一些公共设施，像铁路、电信、电力等设施，并不是由地方各级政府承担管理责任。因此，水业如果作为市政设施存在，就需要有一个具体的职能部门，这个部门就是市政局或水务局，代表城市政府承担这个责任，而后通过这一职能部门再委托给企业进行工作，但并不改变市政设施的性质，没有改变最后由政府承担责任的体制。

记者：在特许经营体系中，政府职能部门的职责有哪些？有什么特点？

傅涛：政府的主要责任就是监管，城市水业领域的监管机构除了建设主管部门，还包括环保部门和卫生部门等，这都是政府的责任。还有一部分责任要由企业承担，这一比例可大可小，90%甚至更多的事情都让企业完成。政府和企业关系也就是通过特许经营范围来决定。特许的内容越多，监管的范围就越大。

特许经营体系中，可以通过与传统环境监管的对比发现政府进行市政设施监管职能特点。这两者之间有显著的区别，市政监管，代表城市政府，属于自身职能的一部分，并根据企业服务内容的多少通过协议决定其监管范围，另一类监管就是环境监管、卫生监管，他们主要靠法律进行控制，依据包括水法、环境保护法等等。而市政部门则是依靠合同，没有合同就不能监管，否则就属于违法行为。除此之外，两者的监管内容也不同。

虽然特许经营制度是我国目前重要的水务制度体系，但其在实行过程中仍存在一些问题。特许经营体制的设置有三种。一种是由政府控制产权，让运营企业租赁经营或者委托经营。二是政府保留15~30年以后的最终产权，让社会投资人以BOT形式投资和经营水厂。三是政府将自来水系统服务和发展投资委托给企业，但是政府作为经营期结束时的资产最终拥有者，在经营的末期以残值价格回购或者无偿把资产最终收回。但是在实际执行过程中，由于种种原因，产生了另一种模式，即让企业拥有完全产权，最终成为专营形式。

专营形式已不是特许经营，市政部门或者经济监管也变为与环境、卫生监管一样的层次，这与西方一些国家的体制有些类似。例如英国专营体制之下由一些专营企业进行经营，没有经营期限，但同时受到几个方面的监管，包括环保部门的监管，卫生部门监管，同时还有经济机构的监管。整个监管机构都要依法进行监管，因为流域性的公司跟任何市政部门没有协议，因此这种监管体系的前提就是必须要有法律基础。要颁布新的税法，赋予经济监管权限，这个体制之下，水务公司也像电力公司一样，变成一种完全物权的公司。

这一变化的直接结果就是物权的转让，从而使准入的竞争变为股东之间的竞争。通过控股权的转换，降低了准入竞争的标准，仅考虑价格因素，而忽略了其他资格的审查。在一些地方，这种转让形式甚至没有了准入竞争。

因此，即使在专营体制下，也应有对专营过渡期的特殊监管。如英国政府就建立了一套监管体系，用平均成本衡量水的价格，并不是针对某个企业，而是根据成本加合理收益评价其价格。

记者：我国推行特许经营体系过程中遇到的这些问题，解决的根本途径是什么？

傅涛：特许经营要有一个准入过程，并且经营期限不应超过30年。在国际上BOT一般不超过20年，25年已属于比较长的年限了。特许经营体系的特点是，通过加强准入竞争弥补政府监管中的不足。因为政府的能力再强，但在某些特殊领域也会有所不足。政府只有通过保留产权，加强竞争等方法，用报价控制成本。

股东竞争和准入竞争虽然都属于一个系统，但有着根本的不同。这种竞争方式的改变将会产生成本的错位，而这种错位很容易造成价格的不稳定和服务水平的下降。如果要推行特许经营体系，就要控制好物权，运行准入竞争机制。

建设部出台特许经营监管办法，需要设定一套相对完善的，特许经营准入竞争体系，也可称作称竞争机制；还要同时相应地建立另一套完全按照专业体制制定的产权办法，否则就会产生漏洞，导致企业无所适从，甚至从中投机取巧。这两个体系之间如果没有协调，就会造成一些公司套用产权转让即竞争的概念，成为了股东之间转让竞争。

另外监管体制发生的变化，还造成一些地方出现了溢价的情况。溢价本身并非坏事，但过渡溢价所造成的错位就会产生很多的问题。

除了通过对专营公司进行绩效评价监管，对其它特许经营项目同样可以进行绩效监管，尤其对于自来水行业更是如此。如果，失去了对于产权的控制和整个行业的监管，就会造成供水行业服务和价格的扭曲。记者 汪汀